Consejo de Estado \u00b7 Secci\u00f3n Cuarta \u00b7 Sentencia del 3 de septiembre de 2026 \u00b7 Rad. 30996<\/p>\n\n\n\n
\u00bfEs suficiente que una empresa constructora obtenga una utilidad reducida para liquidar el impuesto de industria y comercio (ICA) \u00fanicamente sobre ese margen? En un litigio contra el municipio de Betulia, Santander, la respuesta fue negativa. La Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado confirm\u00f3 que, para el a\u00f1o gravable 2013 y respecto de las obras civiles examinadas, la base del tributo no pod\u00eda sustituirse por el AIU \u2014administraci\u00f3n, imprevistos y utilidad\u2014 previsto en una regulaci\u00f3n especial.<\/p>\n\n\n\n
La disputa ilustra un error jur\u00eddico decisivo: tomar una regla tributaria favorable, existente para determinados servicios, y extenderla a una actividad distinta sin demostrar que la ley autoriza esa operaci\u00f3n. Para quienes litigan asuntos municipales, la sentencia ense\u00f1a que el primer paso no es calcular cu\u00e1nto convendr\u00eda tributar, sino identificar con rigor el hecho gravado, el per\u00edodo, la norma competente y el \u00e1mbito material de la excepci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n
Explanan S. A. ejecut\u00f3 un contrato de obra con Interconexi\u00f3n El\u00e9ctrica S. A. E.S.P. \u2014ISA\u2014 para la adecuaci\u00f3n del terreno destinado a la Subestaci\u00f3n Sogamoso, ubicada en la vereda La Putana, municipio de Betulia. En su declaraci\u00f3n de ICA correspondiente a 2013, presentada el 15 de julio de 2016 tras un emplazamiento para declarar, la sociedad consign\u00f3 una base gravable de $212.510.000 y un ICA de $2.125.000. Su tesis era que deb\u00eda atenderse a la utilidad derivada del contrato y no al total de ingresos.<\/p>\n\n\n\n
La administraci\u00f3n tributaria municipal determin\u00f3 ingresos brutos de la ejecuci\u00f3n del contrato por $4.651.389.061,39 y calcul\u00f3 un ICA de $46.514.000. Tras resolver el recurso de reconsideraci\u00f3n, mantuvo esa determinaci\u00f3n del impuesto, aunque elimin\u00f3 otros conceptos. El Tribunal Administrativo de Santander respald\u00f3 la base sobre ingresos brutos y s\u00f3lo anul\u00f3 parcialmente los actos respecto de la sanci\u00f3n por extemporaneidad, que limit\u00f3 a $44.304.000. La sociedad apel\u00f3 en cuanto a la base gravable y a la sanci\u00f3n por inexactitud.<\/p>\n\n\n\n
La diferencia entre las bases \u2014$212,51 millones frente a aproximadamente $4.651,39 millones\u2014 muestra la importancia econ\u00f3mica de la discusi\u00f3n. Sin embargo, el monto por s\u00ed mismo no defin\u00eda cu\u00e1l norma era aplicable.<\/p>\n\n\n\n
La constructora invoc\u00f3 el art\u00edculo 462-1 del Estatuto Tributario nacional, incorporado por el art\u00edculo 46 de la Ley 1607 de 2012 y posteriormente modificado por el art\u00edculo 182 de la Ley 1819 de 2016. A partir de esa regulaci\u00f3n sostuvo que la base especial del IVA, calculada sobre el AIU en ciertos servicios, pod\u00eda trasladarse a los impuestos territoriales. Tambi\u00e9n argument\u00f3 que la modificaci\u00f3n de 2016 deb\u00eda favorecerla porque el debate administrativo y judicial no hab\u00eda concluido.<\/p>\n\n\n\n
La controversia exig\u00eda distinguir dos preguntas que la empresa tend\u00eda a fundir: \u00bfpuede una base especial prevista en una norma nacional extenderse al ICA? Y, de ser posible, \u00bfse aplica espec\u00edficamente a la construcci\u00f3n de obras civiles? La Secci\u00f3n Cuarta explic\u00f3 que una respuesta afirmativa a la primera pregunta no supone autom\u00e1ticamente la misma respuesta a la segunda.<\/p>\n\n\n\n
El Tribunal hab\u00eda destacado, adem\u00e1s, la improcedencia de emplear una modificaci\u00f3n de 2016 para resolver sin m\u00e1s el ICA del a\u00f1o 2013. El Consejo de Estado examin\u00f3 la cronolog\u00eda normativa y el verdadero alcance de la disposici\u00f3n anterior a esa reforma.<\/p>\n\n\n\n
El fallo record\u00f3 que el art\u00edculo 32 de la Ley 14 de 1983, compilado en el art\u00edculo 195 del Decreto Ley 1333 de 1986, sujetaba al ICA las actividades industriales, comerciales y de servicios realizadas en la respectiva jurisdicci\u00f3n municipal. A su vez, el art\u00edculo 33 de la Ley 14 de 1983, compilado en el art\u00edculo 196 del mismo decreto \u2014en su texto anterior a la reforma de 2016\u2014, preve\u00eda una base asociada al promedio mensual de ingresos brutos del a\u00f1o anterior, con las exclusiones all\u00ed contempladas.<\/p>\n\n\n\n
La providencia tambi\u00e9n examin\u00f3 el r\u00e9gimen local aplicable a 2013: el Acuerdo Municipal 17 de 2012, cuyo art\u00edculo 65 regulaba la base con referencia a ingresos netos resultantes de las exclusiones previstas. Se mencion\u00f3 igualmente el posterior Acuerdo 42 de 2013. Lo determinante fue que el r\u00e9gimen aplicable no autorizaba reducir la base de las obras de construcci\u00f3n examinadas exclusivamente a la utilidad contractual.<\/p>\n\n\n\n
Una advertencia para litigantes: \u201cingresos brutos\u201d no significa ignorar las exclusiones legales correspondientes; significa que la utilidad contable o contractual no reemplaza por s\u00ed sola la estructura de la base gravable definida por la ley y la norma municipal pertinente.<\/p>\n\n\n\n
La Sala no neg\u00f3 de forma absoluta que la base especial del art\u00edculo 462-1 pudiera extenderse al ICA. Por el contrario, record\u00f3 su jurisprudencia seg\u00fan la cual, desde la Ley 1607 de 2012, esa base especial se proyectaba al tributo territorial para los servicios espec\u00edficamente comprendidos por la disposici\u00f3n. La sentencia destac\u00f3, entre ellos, los servicios de aseo y cafeter\u00eda y los de vigilancia, de acuerdo con el \u00e1mbito normativo y jurisprudencial que examin\u00f3.<\/p>\n\n\n\n
La Ley 1819 de 2016 no cre\u00f3 originariamente aquella extensi\u00f3n: seg\u00fan explic\u00f3 la Sala, modific\u00f3 el par\u00e1grafo para precisar efectos relacionados con retenciones y tributos territoriales. Adem\u00e1s, su entrada en vigor posterior hac\u00eda improcedente emplearla como fundamento retroactivo para la vigencia fiscal de 2013.<\/p>\n\n\n\n
El objeto contractual de Explanan era la adecuaci\u00f3n de terrenos para construir una subestaci\u00f3n de energ\u00eda. Esa ejecuci\u00f3n de obras civiles no correspond\u00eda a los servicios a los que la Secci\u00f3n reconoci\u00f3 la base especial discutida. La sociedad tampoco estaba siendo fiscalizada por ingresos de aseo, cafeter\u00eda o vigilancia. En consecuencia, no pod\u00eda calcular su ICA sobre el AIU con fundamento en el art\u00edculo 462-1.<\/p>\n\n\n\n
Esta distinci\u00f3n es la ense\u00f1anza principal del fallo: una excepci\u00f3n tributaria puede operar frente a un tributo territorial sin convertirse por ello en una regla general aplicable a cualquier actividad econ\u00f3mica.<\/p>\n\n\n\n
Antes de resolver el alcance de las normas, el Consejo de Estado record\u00f3, con apoyo en el art\u00edculo 167 del C\u00f3digo General del Proceso y jurisprudencia citada en la sentencia, que la administraci\u00f3n tiene la carga de sustentar la adici\u00f3n de ingresos con la que modifica una declaraci\u00f3n privada. En este caso, el municipio motiv\u00f3 y respald\u00f3 la cuant\u00eda utilizada con informaci\u00f3n del contrato y de su ejecuci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n
La constructora no controvirti\u00f3 la realidad de esos ingresos ni su monto. Su desacuerdo fue esencialmente jur\u00eddico: pretendi\u00f3 reemplazar la base calculada por el municipio con la base especial del AIU. Por ello, la Sala pudo concentrarse en determinar si la disposici\u00f3n invocada comprend\u00eda la actividad fiscalizada. El argumento fracas\u00f3 al comprobarse que la construcci\u00f3n no estaba incluida en el supuesto legal alegado.<\/p>\n\n\n\n
Esto deja una pauta procesal relevante: discutir la norma aplicable y cuestionar las cifras son defensas distintas. Si el contribuyente considera equivocada la base cuantificada, debe identificar tambi\u00e9n el error f\u00e1ctico o contable correspondiente; si acepta las cifras y controvierte \u00fanicamente la regla, el litigio se decidir\u00e1 en buena medida por la solidez de esa interpretaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n
La providencia registr\u00f3 que la empresa no apel\u00f3 la conclusi\u00f3n del Tribunal sobre la realizaci\u00f3n de la actividad gravada en Betulia ni la reducci\u00f3n de la sanci\u00f3n por extemporaneidad. La Secci\u00f3n Cuarta dej\u00f3 esos aspectos fuera de su examen. Asimismo, se abstuvo de pronunciarse sobre una alegaci\u00f3n novedosa acerca de la inexistencia de una situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada, porque no hab\u00eda sido formulada como cargo de la demanda y deb\u00eda respetarse el principio de congruencia.<\/p>\n\n\n\n
Para un litigante, esto es tan relevante como la discusi\u00f3n sustancial: la apelaci\u00f3n no reabre de manera indiscriminada todos los asuntos, ni es una oportunidad para incorporar fundamentos nuevos desconectados de la demanda. La estrategia se construye desde el planteamiento de los cargos y debe conservar continuidad en las etapas posteriores.<\/p>\n\n\n\n
La defensa de una base excepcional debe comenzar por cuatro comprobaciones. Primero, identificar la vigencia fiscal y el texto de la norma aplicable en ese per\u00edodo. Segundo, delimitar el hecho generador y la actividad realmente ejecutada, atendiendo al objeto y a la ejecuci\u00f3n contractual, no s\u00f3lo a la denominaci\u00f3n escogida por el contribuyente. Tercero, verificar que la regla especial incluya expresamente o conforme a su interpretaci\u00f3n admisible esa actividad. Cuarto, conciliar las cifras declaradas con los soportes, para distinguir una objeci\u00f3n jur\u00eddica de un verdadero desacuerdo probatorio.<\/p>\n\n\n\n
La sentencia sirve tambi\u00e9n para evitar una inferencia tentadora: que un tratamiento tributario dise\u00f1ado para cierto servicio se extienda a otro simplemente por considerarse econ\u00f3micamente razonable o m\u00e1s equitativo. El argumento de conveniencia no sustituye la demostraci\u00f3n de que el legislador cubri\u00f3 el supuesto concreto.<\/p>\n\n\n\n
El Consejo de Estado confirm\u00f3 la decisi\u00f3n de primera instancia. La discusi\u00f3n sobre la sanci\u00f3n por inexactitud \u2014que igualmente fue desfavorable a Explanan\u2014 tiene fundamentos propios, particularmente la exigencia de una diferencia de criterios jur\u00eddicamente razonable, y merece un an\u00e1lisis separado.<\/p>\n\n\n\n
En Explanan contra Betulia, la discusi\u00f3n no se resolvi\u00f3 por negar toda posibilidad de aplicar al ICA una base especial prevista en la legislaci\u00f3n nacional. Se resolvi\u00f3 porque aquella regla, seg\u00fan el texto y la jurisprudencia examinados, no comprend\u00eda la obra civil que produjo los ingresos gravados.<\/p>\n\n\n\n
La lecci\u00f3n para el litigante tributario es sencilla y exigente: una norma favorable s\u00f3lo sirve cuando el contribuyente demuestra que pertenece al conjunto de situaciones que esa norma regula. En controversias sobre ICA, identificar correctamente la actividad y la vigencia puede resultar tan decisivo como calcular la base.<\/p>\n\n\n\n
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Cuarta. Sentencia del 3 de septiembre de 2026, rad. 68001-23-33-000-2017-01567-01 (30996). C. P. Luis Antonio Rodr\u00edguez Monta\u00f1o. Explanan S. A. contra Municipio de Betulia. An\u00e1lisis basado \u00fanicamente en esta sentencia, especialmente p\u00e1ginas 6 a 12. Las normas se presentan conforme a la vigencia y al alcance tratados en el fallo.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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