Balance Legal | Enfoque profesionales<\/strong><\/p>\n\n\n\n Fuente integrada: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Primera, sentencia de 19 de febrero de 2026, consejera ponente Nubia Margoth Pe\u00f1a Garz\u00f3n, radicaci\u00f3n 13001-23-31-000-2009-00095-02, proceso promovido por la Cooperativa de Trabajo Asociado de Servicios Profesionales – COOTRASOMED.<\/em><\/p>\n\n\n\n Una de las confusiones m\u00e1s frecuentes al analizar la contrataci\u00f3n de una Empresa Social del Estado consiste en asumir que, si sus contratos est\u00e1n sometidos a normas civiles, entonces las reglas presupuestales p\u00fablicas dejan de tener importancia.<\/p>\n\n\n\n La sentencia del Consejo de Estado del 19 de febrero de 2026 desarma esa lectura.<\/p>\n\n\n\n Al resolver el litigio promovido por COOTRASOMED frente a la liquidaci\u00f3n de la E.S.E. Hospital San Pablo de Cartagena, la Secci\u00f3n Primera fue expresa: aunque las E.S.E. est\u00e1n sujetas a normas civiles en materia contractual, sus recursos son p\u00fablicos y, por esa raz\u00f3n, siguen sometidas a las normas que regulan el presupuesto estatal.<\/p>\n\n\n\n La consecuencia pr\u00e1ctica era decisiva. No bastaba con afirmar que exist\u00eda un contrato de naturaleza privada o que los servicios hab\u00edan sido prestados. Tambi\u00e9n deb\u00eda verificarse que la obligaci\u00f3n hubiera sido asumida respetando las exigencias presupuestales aplicables.<\/p>\n\n\n\n COOTRASOMED hab\u00eda prestado servicios de salud al Hospital San Pablo de Cartagena y, cuando la E.S.E. entr\u00f3 en liquidaci\u00f3n, present\u00f3 una reclamaci\u00f3n para obtener el reconocimiento de sumas que consideraba pendientes.<\/p>\n\n\n\n El liquidador encontr\u00f3, entre otras circunstancias, dos contratos de prestaci\u00f3n de servicios: el contrato No. 21 del 1 de octubre de 2004, por $200 millones, y el contrato No. 04 del 1 de febrero de 2005, por $250 millones.<\/p>\n\n\n\n Seg\u00fan la decisi\u00f3n administrativa examinada por el Consejo de Estado, los respectivos certificados de disponibilidad presupuestal hab\u00edan sido suscritos con posterioridad a la legalizaci\u00f3n contractual.<\/p>\n\n\n\n Para el liquidador, esa circunstancia mostraba un problema en la planeaci\u00f3n y en el manejo presupuestal de las obligaciones.<\/p>\n\n\n\n La cooperativa sostuvo que las Empresas Sociales del Estado se rigen, en materia contractual, por reglas de derecho privado.<\/p>\n\n\n\n A partir de esa premisa cuestion\u00f3 que el liquidador utilizara exigencias presupuestales y reglas asociadas a la contrataci\u00f3n p\u00fablica para negar el reconocimiento de determinadas acreencias.<\/p>\n\n\n\n La Sala acept\u00f3 una parte de la premisa, pero rechaz\u00f3 la conclusi\u00f3n que la demandante quer\u00eda extraer de ella.<\/p>\n\n\n\n El hecho de que las E.S.E. est\u00e9n sometidas a normas civiles en materia contractual no significa, explic\u00f3 el Consejo de Estado, que queden desvinculadas de las reglas presupuestales estatales.<\/p>\n\n\n\n La raz\u00f3n utilizada por la Sala fue directa.<\/p>\n\n\n\n Los recursos de una Empresa Social del Estado son p\u00fablicos y, en consecuencia, deben ser tratados como tales.<\/p>\n\n\n\n Ese car\u00e1cter p\u00fablico de los recursos impide equiparar por completo la contrataci\u00f3n de una E.S.E. con la contrataci\u00f3n entre dos particulares que administran exclusivamente recursos privados.<\/p>\n\n\n\n La naturaleza civil del contrato no transforma la naturaleza de los dineros comprometidos.<\/p>\n\n\n\n El Consejo de Estado acudi\u00f3 al art\u00edculo 195 de la Ley 100 para explicar el r\u00e9gimen jur\u00eddico de las Empresas Sociales del Estado.<\/p>\n\n\n\n La Sala destac\u00f3 que, en materia presupuestal, el numeral 7 de esa disposici\u00f3n remite al r\u00e9gimen previsto, en funci\u00f3n de su especialidad, en la ley org\u00e1nica de presupuesto.<\/p>\n\n\n\n Por eso, la discusi\u00f3n contractual no pod\u00eda aislarse del r\u00e9gimen que ordena c\u00f3mo deben comprometerse y ejecutarse los recursos p\u00fablicos de la entidad.<\/p>\n\n\n\n La providencia tambi\u00e9n acudi\u00f3 al art\u00edculo 71 del Decreto 111 de 1996.<\/p>\n\n\n\n Seg\u00fan la regla citada por la Sala, los actos administrativos que afecten apropiaciones presupuestales deben contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiaci\u00f3n suficiente para atender los gastos.<\/p>\n\n\n\n La palabra ‘previos’ resultaba especialmente importante en este caso.<\/p>\n\n\n\n El problema advertido por el liquidador consist\u00eda precisamente en que los certificados de disponibilidad aparec\u00edan despu\u00e9s del perfeccionamiento de la obligaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n La sentencia explic\u00f3 la funci\u00f3n del certificado de disponibilidad utilizando el art\u00edculo 19 del Decreto 568 de 1996.<\/p>\n\n\n\n De acuerdo con esa disposici\u00f3n, el certificado es expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces y garantiza la existencia de una apropiaci\u00f3n presupuestal disponible y libre de afectaci\u00f3n para asumir compromisos.<\/p>\n\n\n\n Adem\u00e1s, ese documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efect\u00faa el correspondiente registro presupuestal.<\/p>\n\n\n\n Su funci\u00f3n, entonces, no consiste simplemente en acompa\u00f1ar formalmente el expediente contractual. Sirve para demostrar que existen recursos disponibles antes de que la entidad asuma el compromiso.<\/p>\n\n\n\n El Consejo de Estado valid\u00f3 la consideraci\u00f3n del liquidador seg\u00fan la cual un certificado de disponibilidad posterior al perfeccionamiento de la obligaci\u00f3n mostraba que no se hab\u00edan cumplido las condiciones establecidas para el manejo del presupuesto de la entidad.<\/p>\n\n\n\n La Sala se\u00f1al\u00f3 que esa circunstancia no pod\u00eda ser avalada.<\/p>\n\n\n\n Esto es especialmente importante para contratistas y asesores: la existencia posterior del documento no necesariamente subsana el hecho de que, al momento de asumir la obligaci\u00f3n, la apropiaci\u00f3n presupuestal no hubiera sido acreditada en la forma exigida.<\/p>\n\n\n\n La sentencia obliga a abandonar una falsa dicotom\u00eda.<\/p>\n\n\n\n No hay que escoger entre afirmar que el contrato se rige por normas civiles o afirmar que existen exigencias presupuestales p\u00fablicas.<\/p>\n\n\n\n Ambas cosas pueden coexistir.<\/p>\n\n\n\n El r\u00e9gimen contractual puede tener naturaleza privada y, al mismo tiempo, la entidad debe respetar las reglas que gobiernan el manejo de sus recursos p\u00fablicos.<\/p>\n\n\n\n La Sala record\u00f3 tambi\u00e9n que la liquidaci\u00f3n de la E.S.E. estaba sometida a las reglas especiales aplicables al pago de obligaciones dentro del proceso liquidatorio.<\/p>\n\n\n\n El art\u00edculo 32 del Decreto 254, modificado por la Ley 1105, establec\u00eda que correspond\u00eda al liquidador cancelar las obligaciones pendientes de la masa previa disponibilidad presupuestal.<\/p>\n\n\n\n La misma disposici\u00f3n exig\u00eda que toda obligaci\u00f3n estuviera relacionada en el inventario de pasivos y debidamente comprobada.<\/p>\n\n\n\n Por lo tanto, la disciplina presupuestal aparec\u00eda tanto en el momento de asumir los compromisos como en el momento de reconocer y pagar obligaciones dentro de la liquidaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n La sentencia hizo una precisi\u00f3n que evita exagerar el alcance de su decisi\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n El Consejo de Estado se\u00f1al\u00f3 que la disponibilidad presupuestal posterior al perfeccionamiento de la obligaci\u00f3n no hab\u00eda sido la \u00fanica raz\u00f3n utilizada por el liquidador para negar varias facturas.<\/p>\n\n\n\n Tambi\u00e9n exist\u00edan casos con falta absoluta o parcial de soportes, servicios no autorizados por la entidad, deudas que no aparec\u00edan contabilizadas y obligaciones que hab\u00edan sido pagadas parcial o totalmente.<\/p>\n\n\n\n Esto significa que el fallo no puede resumirse diciendo que toda la reclamaci\u00f3n se perdi\u00f3 exclusivamente por la fecha de los certificados presupuestales.<\/p>\n\n\n\n Aunque no fue la \u00fanica causa de rechazo, el Consejo de Estado analiz\u00f3 expresamente la validez de la consideraci\u00f3n presupuestal.<\/p>\n\n\n\n La Sala concluy\u00f3 que no le asist\u00eda raz\u00f3n a COOTRASOMED cuando afirmaba que esas reglas no pod\u00edan aplicarse por tratarse de contrataci\u00f3n sometida a normas civiles.<\/p>\n\n\n\n Esa conclusi\u00f3n tiene valor propio: el r\u00e9gimen privado de contrataci\u00f3n no neutraliza el car\u00e1cter p\u00fablico del presupuesto.<\/p>\n\n\n\n La providencia mencion\u00f3 igualmente el art\u00edculo 73 del Decreto 111.<\/p>\n\n\n\n La Sala explic\u00f3 que la ejecuci\u00f3n de gastos deb\u00eda realizarse por medio del Programa Anual Mensualizado de Caja y afirm\u00f3 que el presupuesto de las E.S.E. deb\u00eda someterse a lo all\u00ed dispuesto.<\/p>\n\n\n\n De esta manera, el control presupuestal no terminaba con la expedici\u00f3n del certificado de disponibilidad. La ejecuci\u00f3n misma del gasto hac\u00eda parte de un sistema de manejo de recursos p\u00fablicos.<\/p>\n\n\n\n Desde la perspectiva del proveedor, puede parecer que el certificado presupuestal existe \u00fanicamente para garantizar que habr\u00e1 dinero para pagarle.<\/p>\n\n\n\n La sentencia muestra una dimensi\u00f3n m\u00e1s amplia.<\/p>\n\n\n\n El documento tambi\u00e9n sirve para ordenar la forma en que la entidad compromete sus recursos y para impedir que asuma obligaciones sin apropiaci\u00f3n suficiente.<\/p>\n\n\n\n Su relevancia, por tanto, pertenece al manejo del presupuesto p\u00fablico y no solamente a la relaci\u00f3n bilateral con el contratista.<\/p>\n\n\n\n El caso deja una lecci\u00f3n de prevenci\u00f3n contractual.<\/p>\n\n\n\n Quien contrata con una E.S.E. no deber\u00eda limitar su revisi\u00f3n a la existencia del contrato y a las condiciones comerciales.<\/p>\n\n\n\n Tambi\u00e9n debe prestar atenci\u00f3n a los documentos presupuestales que respaldan el compromiso.<\/p>\n\n\n\n Si la disponibilidad aparece despu\u00e9s de que la obligaci\u00f3n ya fue perfeccionada, la ejecuci\u00f3n puede quedar expuesta a cuestionamientos que se vuelven especialmente graves cuando la entidad entra en liquidaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n Durante la ejecuci\u00f3n ordinaria de un contrato, una irregularidad documental puede pasar inadvertida o parecer corregible.<\/p>\n\n\n\n Pero en una liquidaci\u00f3n administrativa el agente liquidador debe depurar el pasivo y verificar qu\u00e9 obligaciones pueden ser reconocidas.<\/p>\n\n\n\n En ese momento, la cronolog\u00eda de los documentos cobra enorme importancia.<\/p>\n\n\n\n No solo interesa que exista un certificado. Interesa cu\u00e1ndo fue expedido y qu\u00e9 compromiso pretend\u00eda respaldar.<\/p>\n\n\n\n El expediente demuestra que conservar un certificado de disponibilidad no basta si ese documento no fue emitido en el momento exigido por las reglas presupuestales.<\/p>\n\n\n\n La Sala puso el acento en la anterioridad del certificado frente a la afectaci\u00f3n presupuestal.<\/p>\n\n\n\n Para la gesti\u00f3n contractual, esto convierte la fecha del CDP en una variable jur\u00eddica de primer orden.<\/p>\n\n\n\n La posici\u00f3n del liquidador, que posteriormente fue avalada en este punto por el Consejo de Estado, fue que no correspond\u00eda convalidar irregularidades producidas en la asunci\u00f3n de obligaciones sin el soporte presupuestal oportuno.<\/p>\n\n\n\n El mensaje es importante: el proceso de liquidaci\u00f3n no existe para corregir retrospectivamente todas las fallas ocurridas durante la operaci\u00f3n de la entidad.<\/p>\n\n\n\n Su funci\u00f3n incluye determinar qu\u00e9 pasivos est\u00e1n debidamente comprobados y cu\u00e1les pueden ser reconocidos conforme a las reglas aplicables.<\/p>\n\n\n\n En litigios similares conviene formular preguntas distintas.<\/p>\n\n\n\n Primera: \u00bfexist\u00eda un contrato y bajo qu\u00e9 r\u00e9gimen se celebr\u00f3?<\/p>\n\n\n\n Segunda: \u00bfla entidad ten\u00eda apropiaci\u00f3n presupuestal disponible cuando asumi\u00f3 el compromiso?<\/p>\n\n\n\n Tercera: \u00bfel certificado de disponibilidad era previo?<\/p>\n\n\n\n Cuarta: \u00bfexisti\u00f3 el registro presupuestal correspondiente?<\/p>\n\n\n\n Quinta: \u00bfla obligaci\u00f3n qued\u00f3 debidamente comprobada para efectos de su reconocimiento en la liquidaci\u00f3n?<\/p>\n\n\n\n Confundir estas preguntas puede llevar a pensar que la validez de una relaci\u00f3n contractual resuelve autom\u00e1ticamente todos los problemas presupuestales.<\/p>\n\n\n\n El fallo no dice que todos los contratos de las E.S.E. est\u00e9n sometidos integralmente al mismo r\u00e9gimen contractual de las entidades regidas por el estatuto general de contrataci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n La Sala reconoci\u00f3 expresamente que las E.S.E. est\u00e1n sujetas a normas civiles en materia contractual.<\/p>\n\n\n\n Lo que afirm\u00f3 fue algo distinto: esa circunstancia no las desvincula de las normas presupuestales estatales, porque sus recursos son p\u00fablicos.<\/p>\n\n\n\n Tampoco sostuvo que la fecha del certificado presupuestal fuera la \u00fanica raz\u00f3n para rechazar todas las acreencias de COOTRASOMED.<\/p>\n\n\n\n La Secci\u00f3n Primera concluy\u00f3 que no le asist\u00eda raz\u00f3n a COOTRASOMED al sostener que las disposiciones presupuestales no pod\u00edan aplicarse por el car\u00e1cter privado del r\u00e9gimen contractual de la E.S.E.<\/p>\n\n\n\n La Sala consider\u00f3 que los certificados de disponibilidad posteriores al perfeccionamiento de la obligaci\u00f3n evidenciaban el incumplimiento de las condiciones establecidas para el manejo del presupuesto de la entidad.<\/p>\n\n\n\n Esa irregularidad, sumada a otros problemas documentales y contables examinados en el proceso, apoy\u00f3 la decisi\u00f3n de mantener la legalidad de los actos del liquidador.<\/p>\n\n\n\n La sentencia deja una f\u00f3rmula sencilla para comprender un problema jur\u00eddico complejo.<\/p>\n\n\n\n Una E.S.E. puede celebrar contratos sometidos a normas civiles y, al mismo tiempo, estar obligada a respetar las reglas del presupuesto p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n No existe contradicci\u00f3n entre ambas ideas.<\/p>\n\n\n\n La naturaleza contractual define una parte de la relaci\u00f3n; la naturaleza p\u00fablica de los recursos define otra.<\/p>\n\n\n\n Para proveedores y asesores, la consecuencia es pr\u00e1ctica: revisar el contrato sin revisar su respaldo presupuestal es revisar solo la mitad del riesgo.<\/p>\n\n\n\n Cuando llega una liquidaci\u00f3n, esa otra mitad puede decidir si la acreencia logra ser reconocida o si termina enfrentando una glosa que ya no puede corregirse retrospectivamente.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Contrato privado, presupuesto p\u00fablico: por qu\u00e9 una E.S.E. no queda libre de las reglas presupuestales cuando contrata Balance Legal | Enfoque profesionales Fuente integrada: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Primera, sentencia de 19 de febrero de 2026, consejera ponente Nubia Margoth Pe\u00f1a Garz\u00f3n, radicaci\u00f3n 13001-23-31-000-2009-00095-02, proceso promovido por la Cooperativa de<\/p>\n","protected":false},"author":2,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_uag_custom_page_level_css":"","footnotes":""},"categories":[5],"tags":[],"class_list":["post-2964","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-noticias"],"uagb_featured_image_src":{"full":false,"thumbnail":false,"medium":false,"medium_large":false,"large":false,"1536x1536":false,"2048x2048":false,"newsx-150x100":false,"newsx-330x220":false,"newsx-420x280":false,"newsx-510x340":false,"newsx-640x480":false,"newsx-670x370":false,"newsx-860x570":false,"newsx-1000x750":false,"newsx-1200x600":false},"uagb_author_info":{"display_name":"Luis Jimenez","author_link":"https:\/\/balancelegal.co\/?author=2"},"uagb_comment_info":0,"uagb_excerpt":"Contrato privado, presupuesto p\u00fablico: por qu\u00e9 una E.S.E. no queda libre de las reglas presupuestales cuando contrata Balance Legal | Enfoque profesionales Fuente integrada: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Primera, sentencia de 19 de febrero de 2026, consejera ponente Nubia Margoth Pe\u00f1a Garz\u00f3n, radicaci\u00f3n 13001-23-31-000-2009-00095-02, proceso promovido por la Cooperativa de","_links":{"self":[{"href":"https:\/\/balancelegal.co\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/2964","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/balancelegal.co\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/balancelegal.co\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/balancelegal.co\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/2"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/balancelegal.co\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=2964"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/balancelegal.co\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/2964\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":2965,"href":"https:\/\/balancelegal.co\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/2964\/revisions\/2965"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/balancelegal.co\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=2964"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/balancelegal.co\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=2964"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/balancelegal.co\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=2964"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}Introducci\u00f3n: derecho privado no significa presupuesto privado<\/h1>\n\n\n\n
La discusi\u00f3n surgi\u00f3 dentro de una liquidaci\u00f3n administrativa<\/h1>\n\n\n\n
El argumento de COOTRASOMED: la E.S.E. contrataba bajo reglas civiles<\/h1>\n\n\n\n
La clave: los recursos siguen siendo p\u00fablicos<\/h1>\n\n\n\n
El art\u00edculo 195 de la Ley 100 fue parte central del an\u00e1lisis<\/h1>\n\n\n\n
El certificado de disponibilidad deb\u00eda ser previo<\/h1>\n\n\n\n
El CDP no es un documento decorativo<\/h1>\n\n\n\n
Expedir el certificado despu\u00e9s no corrige el problema original<\/h1>\n\n\n\n
Contrato civil y disciplina presupuestal pueden coexistir<\/h1>\n\n\n\n
El r\u00e9gimen de pago en la liquidaci\u00f3n reforzaba esa conclusi\u00f3n<\/h1>\n\n\n\n
El presupuesto no fue la \u00fanica raz\u00f3n para rechazar las cuentas<\/h1>\n\n\n\n
La regla presupuestal s\u00ed tuvo autonom\u00eda dentro del an\u00e1lisis<\/h1>\n\n\n\n
La ejecuci\u00f3n del gasto tambi\u00e9n estaba sometida a reglas espec\u00edficas<\/h1>\n\n\n\n
La disponibilidad protege algo m\u00e1s que al contratista<\/h1>\n\n\n\n
El proveedor no deber\u00eda ignorar la dimensi\u00f3n presupuestal del contrato<\/h1>\n\n\n\n
El riesgo se hace visible cuando llega la liquidaci\u00f3n<\/h1>\n\n\n\n
La fecha del documento puede ser tan importante como su existencia<\/h1>\n\n\n\n
La liquidaci\u00f3n no pod\u00eda convalidar una irregularidad presupuestal<\/h1>\n\n\n\n
Una recomendaci\u00f3n de lectura para litigantes: separar validez contractual y respaldo presupuestal<\/h1>\n\n\n\n
Lo que no debe concluirse de esta sentencia<\/h1>\n\n\n\n
La decisi\u00f3n del Consejo de Estado<\/h1>\n\n\n\n
Conclusi\u00f3n: el contrato puede ser privado, pero el dinero sigue siendo p\u00fablico<\/h1>\n\n\n\n