Balance Legal | Enfoque profesionales – Sector p\u00fablico<\/strong><\/p>\n\n\n\n Fuente integrada: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Segunda, Subsecci\u00f3n A, sentencia de 29 de abril de 2026, proceso promovido por Jos\u00e9 Gregorio Jaimes Tarazona contra la E.S.E. Municipio de Villavicencio.<\/em><\/p>\n\n\n\n Cuando una entidad estatal recibe servicios a trav\u00e9s de una cooperativa de trabajo asociado, puede surgir una pregunta compleja: \u00bfla cooperativa organizaba realmente el trabajo o apenas serv\u00eda como intermediaria mientras la entidad p\u00fablica dirig\u00eda de manera directa al prestador?<\/p>\n\n\n\n La sentencia de 29 de abril de 2026 del Consejo de Estado aborda precisamente esa tensi\u00f3n. Jos\u00e9 Gregorio Jaimes Tarazona prest\u00f3 servicios como bacteri\u00f3logo para la E.S.E. Municipio de Villavicencio, primero como trabajador asociado de la Cooperativa de Trabajo Asociado SURGE, despu\u00e9s como asociado de Servisocial y, finalmente, mediante contratos de prestaci\u00f3n de servicios profesionales suscritos directamente con la E.S.E.<\/p>\n\n\n\n El demandante sostuvo que, pese a esas formas contractuales, en la realidad hab\u00eda estado subordinado a la entidad. La Sala reconoci\u00f3 que en otros casos la intermediaci\u00f3n mediante cooperativas puede ocultar una relaci\u00f3n laboral con el tercero beneficiario del servicio. Pero fue clara en un punto: esa conclusi\u00f3n no puede presumirse.<\/p>\n\n\n\n En el caso concreto, la prueba no demostr\u00f3 que la E.S.E. hubiera dirigido de manera decisiva el trabajo del bacteri\u00f3logo. Por ello, la intermediaci\u00f3n no fue suficiente para declarar un contrato realidad.<\/p>\n\n\n\n La vinculaci\u00f3n documentada por la sentencia tuvo tres etapas. Desde el 1 de octubre de 2006 hasta finales de abril de 2007, el bacteri\u00f3logo estuvo asociado a la Cooperativa de Trabajo Asociado SURGE.<\/p>\n\n\n\n Desde el 1 de mayo de 2007 hasta el 30 de mayo de 2009, estuvo asociado a la Cooperativa de Trabajo Asociado Servisocial.<\/p>\n\n\n\n Finalmente, entre el 1 de junio y el 31 de agosto de 2009 celebr\u00f3 contratos de prestaci\u00f3n de servicios directamente con la E.S.E. demandada.<\/p>\n\n\n\n En todas esas modalidades prest\u00f3 personalmente servicios de bacteriolog\u00eda y recibi\u00f3 una contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica. Esos dos elementos estaban probados. La discusi\u00f3n se concentr\u00f3 en la subordinaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n La sentencia no sostiene que la existencia de una cooperativa descarte autom\u00e1ticamente una relaci\u00f3n laboral con la entidad estatal.<\/p>\n\n\n\n El propio Consejo de Estado record\u00f3 que en otras oportunidades ha estudiado situaciones de intermediaci\u00f3n laboral mediante cooperativas y ha analizado si el verdadero v\u00ednculo subordinado se produjo con el tercero contratante de la labor.<\/p>\n\n\n\n Eso significa que la forma asociativa puede ser desnaturalizada cuando las pruebas muestran que la entidad beneficiaria del servicio era quien realmente ejerc\u00eda el poder de direcci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n La clave no est\u00e1 en el nombre de la figura utilizada, sino en identificar qui\u00e9n organizaba y controlaba de verdad la actividad.<\/p>\n\n\n\n El razonamiento funciona en ambos sentidos. As\u00ed como una cooperativa no blinda a la entidad frente al contrato realidad, su sola presencia tampoco demuestra que existi\u00f3 intermediaci\u00f3n il\u00edcita o subordinaci\u00f3n directa con el tercero.<\/p>\n\n\n\n La parte actora debe probar c\u00f3mo se ejecut\u00f3 realmente el servicio.<\/p>\n\n\n\n Debe identificar si la cooperativa conservaba capacidad organizativa propia o si, por el contrario, la entidad estatal impart\u00eda las \u00f3rdenes, fijaba los turnos, controlaba permisos, realizaba llamados de atenci\u00f3n y determinaba el modo de trabajar.<\/p>\n\n\n\n Sin esa reconstrucci\u00f3n, la intermediaci\u00f3n permanece como una hip\u00f3tesis y no como un hecho probado.<\/p>\n\n\n\n El expediente conten\u00eda contratos de prestaci\u00f3n de servicios suscritos entre la E.S.E. y las cooperativas SURGE y Servisocial para atender servicios integrales de salud requeridos por las distintas IPS de la entidad.<\/p>\n\n\n\n Tambi\u00e9n obraban comprobantes de pago y documentos relacionados con los acuerdos asociativos.<\/p>\n\n\n\n Sin embargo, la Sala concluy\u00f3 que esos documentos no ofrec\u00edan informaci\u00f3n suficiente sobre la forma concreta en que el bacteri\u00f3logo ejecutaba sus actividades.<\/p>\n\n\n\n Por ello, no permit\u00edan establecer si las vinculaciones cooperativas hab\u00edan sido desnaturalizadas.<\/p>\n\n\n\n Uno de los elementos m\u00e1s relevantes eran los cuadros de rotaci\u00f3n de bacteriolog\u00eda correspondientes a distintos per\u00edodos.<\/p>\n\n\n\n En ellos aparec\u00edan el nombre del demandante, los d\u00edas de servicio, el n\u00famero de horas y las abreviaciones de los turnos.<\/p>\n\n\n\n Pero la mayor\u00eda de esos documentos estaban suscritos por personal administrativo o gerencial de SURGE y Servisocial.<\/p>\n\n\n\n Adem\u00e1s, no exist\u00eda respaldo probatorio suficiente para afirmar que la E.S.E. hubiera elaborado esas programaciones o que exigiera y vigilara su cumplimiento.<\/p>\n\n\n\n As\u00ed, el horario pod\u00eda demostrar organizaci\u00f3n del servicio, pero no necesariamente subordinaci\u00f3n frente a la entidad p\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n Claribel Rodr\u00edguez Guerrero, contadora de Servisocial, declar\u00f3 que el demandante se vincul\u00f3 como trabajador asociado y prest\u00f3 sus servicios como bacteri\u00f3logo en los centros de salud que la cooperativa ten\u00eda a su cargo.<\/p>\n\n\n\n Tambi\u00e9n se\u00f1al\u00f3 que ella fue coordinadora del proyecto y era la encargada de elaborar los cuadros de turnos de acuerdo con las necesidades del servicio.<\/p>\n\n\n\n Explic\u00f3 adem\u00e1s que realizaba llamados de atenci\u00f3n, tramitaba permisos o ausencias y atend\u00eda otros asuntos administrativos de los trabajadores asociados.<\/p>\n\n\n\n La cooperativa manejaba formatos propios para cambios de turno, ausencias, faltas, permisos y llamados de atenci\u00f3n, y era quien cancelaba las compensaciones ordinarias y extraordinarias.<\/p>\n\n\n\n Este testimonio mostraba una estructura organizativa propia de la cooperativa y debilitaba la afirmaci\u00f3n de que todo el poder de direcci\u00f3n proven\u00eda directamente de la E.S.E.<\/p>\n\n\n\n En estos litigios no basta demostrar que la persona trabajaba en instalaciones de la entidad o que la actividad beneficiaba directamente a esta.<\/p>\n\n\n\n Debe establecerse qui\u00e9n ten\u00eda el poder efectivo para organizar la jornada, autorizar cambios, controlar ausencias, impartir \u00f3rdenes y exigir correcciones.<\/p>\n\n\n\n Si esas facultades eran ejercidas por la cooperativa, la tesis de subordinaci\u00f3n directa frente a la entidad pierde fuerza.<\/p>\n\n\n\n Si, en cambio, la cooperativa solo administraba pagos o documentos y la entidad impart\u00eda las instrucciones decisivas, la intermediaci\u00f3n puede convertirse en una pieza central de la teor\u00eda del contrato realidad.<\/p>\n\n\n\n Jos\u00e9 Gregorio Jaimes afirm\u00f3 que los turnos eran trazados inicialmente por una coordinadora de la E.S.E., que recib\u00eda \u00f3rdenes e instrucciones de ella y que las cooperativas no ten\u00edan coordinadores en la entidad.<\/p>\n\n\n\n Sin embargo, esa versi\u00f3n chocaba con la declaraci\u00f3n de la coordinadora de Servisocial y no encontr\u00f3 respaldo suficiente en otros medios de prueba.<\/p>\n\n\n\n La Sala no logr\u00f3 establecer con certeza cu\u00e1les instrucciones impart\u00eda la entidad ni c\u00f3mo ejerc\u00eda una influencia decisiva sobre la actividad del bacteri\u00f3logo.<\/p>\n\n\n\n La declaraci\u00f3n de parte, sin elementos externos que permitan reconstruir el control real, no fue suficiente para demostrar la subordinaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n Un testigo \u00fatil debe poder explicar qu\u00e9 hac\u00eda la cooperativa y qu\u00e9 hac\u00eda la entidad p\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n No basta afirmar que exist\u00edan jefes, horarios u \u00f3rdenes. Es necesario identificar a la persona que las impart\u00eda, el per\u00edodo en que ocurri\u00f3, el contenido de las instrucciones y la consecuencia de incumplirlas.<\/p>\n\n\n\n En el caso, uno de los testigos habl\u00f3 en buena medida desde su propia experiencia y mediante suposiciones sobre la situaci\u00f3n del bacteri\u00f3logo.<\/p>\n\n\n\n La otra testigo conoc\u00eda el funcionamiento de Servisocial, pero no recordaba circunstancias espec\u00edficas del actor que permitieran demostrar un direccionamiento directo de la E.S.E.<\/p>\n\n\n\n El demandante prest\u00f3 servicios durante varios a\u00f1os y desarroll\u00f3 actividades necesarias para la atenci\u00f3n de salud de la E.S.E.<\/p>\n\n\n\n Sin embargo, la continuidad temporal no permit\u00eda concluir, por s\u00ed sola, que las cooperativas hubieran sido simples intermediarias.<\/p>\n\n\n\n La sentencia insisti\u00f3 en que la subordinaci\u00f3n exige demostrar la inserci\u00f3n en el c\u00edrculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad.<\/p>\n\n\n\n La permanencia puede ser un indicio, pero necesita conectarse con \u00f3rdenes, controles y decisiones concretas provenientes del tercero beneficiario.<\/p>\n\n\n\n Las labores de bacteriolog\u00eda estaban relacionadas con los servicios de salud prestados por la E.S.E. y exist\u00edan similitudes con funciones previstas para cargos de planta.<\/p>\n\n\n\n No obstante, el Consejo de Estado rechaz\u00f3 que el car\u00e1cter misional de la actividad fuera suficiente para declarar el encubrimiento laboral.<\/p>\n\n\n\n Tambi\u00e9n deb\u00edan examinarse la organizaci\u00f3n, los horarios, los reglamentos, la cantidad de trabajo y las acciones impuestas al prestador.<\/p>\n\n\n\n Por ello, la coincidencia funcional no sustituy\u00f3 la prueba de qui\u00e9n ejerc\u00eda realmente la direcci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n La parte actora deber\u00eda reconstruir, con prueba concreta, al menos cuatro aspectos.<\/p>\n\n\n\n Primero, si la cooperativa ten\u00eda una estructura real de coordinaci\u00f3n sobre sus asociados o si esa funci\u00f3n era apenas formal.<\/p>\n\n\n\n Segundo, qui\u00e9n fijaba y modificaba turnos, permisos, ausencias y distribuci\u00f3n del trabajo.<\/p>\n\n\n\n Tercero, qui\u00e9n impart\u00eda instrucciones sobre el modo de ejecutar la actividad y qui\u00e9n verificaba su cumplimiento.<\/p>\n\n\n\n Cuarto, qui\u00e9n ten\u00eda capacidad para realizar llamados de atenci\u00f3n o adoptar medidas frente al incumplimiento.<\/p>\n\n\n\n Solo con esa reconstrucci\u00f3n puede determinarse si la cooperativa conservaba autonom\u00eda organizativa o si la entidad p\u00fablica era el verdadero centro de direcci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n Los cuadros de turnos deben analizarse junto con su autor, firma y mecanismo de aprobaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n Los formatos de permisos y cambios de turno permiten identificar qui\u00e9n controlaba la disponibilidad del prestador.<\/p>\n\n\n\n Los llamados de atenci\u00f3n, memorandos y comunicaciones pueden mostrar el origen del poder disciplinario.<\/p>\n\n\n\n Los testimonios deben provenir de personas con conocimiento directo de las condiciones del actor.<\/p>\n\n\n\n Y los contratos entre la entidad y la cooperativa deben complementarse con evidencia sobre la ejecuci\u00f3n real, porque el texto contractual por s\u00ed solo puede no revelar qui\u00e9n dirig\u00eda cotidianamente el servicio.<\/p>\n\n\n\n En la \u00faltima etapa, el bacteri\u00f3logo celebr\u00f3 contratos directamente con la E.S.E.<\/p>\n\n\n\n Esa modificaci\u00f3n en la forma de vinculaci\u00f3n no permit\u00eda concluir que durante los a\u00f1os anteriores las cooperativas hubieran actuado necesariamente como simples intermediarias.<\/p>\n\n\n\n Cada per\u00edodo deb\u00eda ser analizado conforme a las pruebas de su ejecuci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n La existencia posterior de contratos directos no llenaba los vac\u00edos probatorios sobre qui\u00e9n ejerc\u00eda el poder de direcci\u00f3n durante la etapa cooperativa.<\/p>\n\n\n\n Este punto debe expresarse con precisi\u00f3n para evitar interpretaciones equivocadas.<\/p>\n\n\n\n El Consejo de Estado no declar\u00f3 que las cooperativas de trabajo asociado impidan reconocer un contrato realidad con una entidad estatal.<\/p>\n\n\n\n Tampoco afirm\u00f3 que toda intermediaci\u00f3n mediante cooperativas sea v\u00e1lida.<\/p>\n\n\n\n La conclusi\u00f3n fue estrictamente probatoria: en este expediente no se demostr\u00f3 claramente una ejecuci\u00f3n subordinada frente a la E.S.E. que permitiera desnaturalizar las formas de vinculaci\u00f3n utilizadas.<\/p>\n\n\n\n El litigante debe evitar concentrarse \u00fanicamente en demostrar que exist\u00eda una cooperativa entre el prestador y la entidad.<\/p>\n\n\n\n La teor\u00eda del caso debe mostrar que la cooperativa no ejerc\u00eda realmente las funciones de organizaci\u00f3n y que esas facultades eran asumidas por la entidad p\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n Para ello debe individualizar \u00f3rdenes, responsables, documentos y per\u00edodos.<\/p>\n\n\n\n Tambi\u00e9n conviene separar con claridad la etapa de cada cooperativa y la contrataci\u00f3n directa posterior, porque las condiciones de ejecuci\u00f3n pueden variar.<\/p>\n\n\n\n La entidad puede demostrar que la cooperativa manten\u00eda una organizaci\u00f3n propia y ejerc\u00eda efectivamente la coordinaci\u00f3n de sus asociados.<\/p>\n\n\n\n Documentos sobre turnos, permisos, llamados de atenci\u00f3n, compensaciones y supervisi\u00f3n del proyecto pueden ser relevantes.<\/p>\n\n\n\n Sin embargo, la defensa no puede descansar \u00fanicamente en la existencia formal de la cooperativa. Si la prueba muestra que la entidad impart\u00eda las \u00f3rdenes decisivas y controlaba directamente al prestador, la forma asociativa puede ser desvirtuada.<\/p>\n\n\n\n El primer error es presumir subordinaci\u00f3n solo porque existe una cooperativa entre el prestador y la entidad.<\/p>\n\n\n\n El segundo es creer que la cooperativa descarta autom\u00e1ticamente el contrato realidad.<\/p>\n\n\n\n El tercero es aportar cuadros de turnos sin demostrar qui\u00e9n los elabor\u00f3 y qui\u00e9n exig\u00eda su cumplimiento.<\/p>\n\n\n\n El cuarto es usar testimonios generales que no distinguen la actuaci\u00f3n de la cooperativa y la de la entidad.<\/p>\n\n\n\n El quinto es confundir continuidad, actividad misional o similitud con funciones de planta con prueba directa de subordinaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n El sexto es no reconstruir separadamente cada per\u00edodo de vinculaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n El Consejo de Estado confirm\u00f3 la sentencia que hab\u00eda negado las pretensiones de Jos\u00e9 Gregorio Jaimes Tarazona.<\/p>\n\n\n\n La Sala tuvo por acreditadas la prestaci\u00f3n personal del servicio y la remuneraci\u00f3n, pero no la subordinaci\u00f3n frente a la E.S.E. Municipio de Villavicencio.<\/p>\n\n\n\n Respecto de las cooperativas, concluy\u00f3 que el material probatorio no permit\u00eda demostrar claramente una ejecuci\u00f3n subordinada de las actividades del demandante frente a la entidad estatal.<\/p>\n\n\n\n Por ello, no fue posible desnaturalizar las formas de vinculaci\u00f3n utilizadas ni reconocer la relaci\u00f3n laboral encubierta.<\/p>\n\n\n\n La providencia tampoco impuso condena en costas en segunda instancia.<\/p>\n\n\n\n La sentencia del caso Jaimes Tarazona deja una regla profesional especialmente \u00fatil: en el sector p\u00fablico, la cooperativa no define por s\u00ed sola la naturaleza de la relaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n Puede existir una verdadera organizaci\u00f3n asociativa o puede existir una intermediaci\u00f3n que oculte subordinaci\u00f3n frente a la entidad estatal. La diferencia no se presume: se prueba.<\/p>\n\n\n\n El litigio debe reconstruir qui\u00e9n organizaba el trabajo, qui\u00e9n fijaba turnos, qui\u00e9n autorizaba permisos, qui\u00e9n impart\u00eda \u00f3rdenes y qui\u00e9n ejerc\u00eda control real sobre el prestador.<\/p>\n\n\n\n Cuando esas facultades no pueden atribuirse con claridad a la entidad p\u00fablica, la sola presencia de una cooperativa, aun acompa\u00f1ada de continuidad, funciones misionales y trabajo en las instalaciones estatales, no basta para declarar un contrato realidad.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Cooperativas de trabajo asociado y contrato realidad: la intermediaci\u00f3n no reemplaza la prueba de subordinaci\u00f3n Balance Legal | Enfoque profesionales – Sector p\u00fablico Fuente integrada: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Segunda, Subsecci\u00f3n A, sentencia de 29 de abril de 2026, proceso promovido por Jos\u00e9 Gregorio Jaimes Tarazona contra la E.S.E. 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El caso: dos cooperativas y luego contrataci\u00f3n directa<\/h1>\n\n\n\n
La cooperativa no impide reconocer un contrato realidad<\/h1>\n\n\n\n
Pero la cooperativa tampoco prueba por s\u00ed sola la intermediaci\u00f3n laboral<\/h1>\n\n\n\n
Los contratos entre la E.S.E. y las cooperativas no bastaron<\/h1>\n\n\n\n
Los cuadros de turnos pod\u00edan ser decisivos, pero su origen debilit\u00f3 la tesis del demandante<\/h1>\n\n\n\n
La declaraci\u00f3n de la coordinadora de Servisocial fue especialmente importante<\/h1>\n\n\n\n
La pregunta probatoria es qui\u00e9n ten\u00eda el poder efectivo de direcci\u00f3n<\/h1>\n\n\n\n
La afirmaci\u00f3n del demandante deb\u00eda ser respaldada con prueba externa<\/h1>\n\n\n\n
La prueba testimonial debe distinguir coordinaci\u00f3n propia de la cooperativa y direcci\u00f3n de la entidad<\/h1>\n\n\n\n
La continuidad del servicio tampoco resolvi\u00f3 la intermediaci\u00f3n<\/h1>\n\n\n\n
La funci\u00f3n misional tampoco convierte autom\u00e1ticamente a la cooperativa en intermediaria<\/h1>\n\n\n\n
Qu\u00e9 debe probarse cuando se alega intermediaci\u00f3n mediante una cooperativa<\/h1>\n\n\n\n
Pruebas especialmente \u00fatiles<\/h1>\n\n\n\n
La contrataci\u00f3n directa posterior no demuestra retroactivamente la subordinaci\u00f3n<\/h1>\n\n\n\n
La Sala no neg\u00f3 la posibilidad jur\u00eddica de desnaturalizar la intermediaci\u00f3n<\/h1>\n\n\n\n
Consecuencias para la estrategia de la parte demandante<\/h1>\n\n\n\n
Consecuencias para la defensa de la entidad estatal<\/h1>\n\n\n\n
Errores de litigio que la sentencia ayuda a evitar<\/h1>\n\n\n\n
La decisi\u00f3n del Consejo de Estado<\/h1>\n\n\n\n
Conclusi\u00f3n<\/h1>\n\n\n\n