Cobro de contribución SSPD sin sustento: Consejo de Estado ratifica efectos de la nulidad del acto general
Sentencia del 31 de julio de 2025 — Radicación 25000-23-37-000-2021-00411-01 (30056)
Ponente: Wilson Ramos Girón (E)
Sección: Cuarta – Consejo de Estado
Actor: E2 Energía Eficiente S.A. E.S.P.
Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD)
Introducción
El Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia del 31 de julio de 2025, resolvió el recurso de apelación interpuesto por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) contra la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que había anulado la liquidación oficial de la contribución especial correspondiente a la vigencia 2020. La Sala confirmó que, una vez anulado el acto general que fijaba la base gravable del tributo, las liquidaciones particulares carecen de sustento jurídico, pues desaparece el fundamento normativo que las soportaba.
Antecedentes del caso
La SSPD expidió la Liquidación Oficial 20205340051796 del 25 de agosto de 2020, mediante la cual determinó la contribución especial a cargo de E2 Energía Eficiente S.A. E.S.P., con base en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y la Resolución 20201000033335 del 20 de agosto de 2020. Sin embargo, dicha resolución —acto general que fijó la metodología de cálculo de la contribución— fue posteriormente anulada por el Consejo de Estado por exceder la potestad reglamentaria y alterar los elementos esenciales del tributo. La demandante solicitó la nulidad de la liquidación y sus confirmatorias, argumentando que no podía subsistir un cobro sustentado en una norma expulsada del ordenamiento jurídico.
Consideraciones del Consejo de Estado
La Sección Cuarta reiteró que la nulidad de un acto administrativo de carácter general produce efectos inmediatos sobre los actos particulares que lo aplican, siempre que la situación jurídica no esté consolidada. En este caso, al haberse anulado la resolución que definía la base gravable de la contribución especial, las liquidaciones oficiales dictadas con fundamento en ella perdieron validez. El Consejo de Estado enfatizó que la administración no puede mantener actos particulares apoyados en normas retiradas del ordenamiento jurídico, ya que esto vulnera los principios de legalidad y seguridad jurídica.
Análisis jurídico
El fallo también recordó que el principio de irretroactividad tributaria impide aplicar disposiciones que modifiquen los elementos del tributo a hechos ocurridos con anterioridad. El artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 solo podía aplicarse a partir del período 2020, sin afectar hechos económicos de 2019. Por tanto, la liquidación basada en información de ejercicios anteriores constituyó una violación al artículo 338 de la Constitución Política. La Sala precisó que la nulidad del acto general restablece automáticamente la legalidad y libera al contribuyente de obligaciones originadas en dicho acto.
Decisión
El Consejo de Estado confirmó la nulidad de la Liquidación Oficial 20205340051796 del 25 de agosto de 2020 y de sus resoluciones confirmatorias. Determinó que la contribución especial liquidada por la SSPD carecía de sustento jurídico, al basarse en un acto general declarado nulo y en una aplicación retroactiva del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. En consecuencia, reconoció que la empresa E2 Energía Eficiente S.A. E.S.P. no estaba obligada al pago de la contribución determinada bajo esas condiciones.
Conclusión
El fallo constituye un precedente fundamental en materia de contribuciones especiales y control de legalidad administrativa. Para los litigantes, refuerza la importancia de verificar la vigencia y validez del acto general que sustenta cualquier cobro fiscal o parafiscal. Asimismo, deja claro que la nulidad de un acto reglamentario invalida de pleno derecho las actuaciones particulares que de él dependen, protegiendo la seguridad jurídica de las empresas vigiladas frente a cobros sin respaldo normativo. El Consejo de Estado consolida así un límite al poder sancionador y recaudatorio de las autoridades administrativas.
Normas aplicadas
Artículos 4, 29, 83 y 338 de la Constitución Política; artículos 85 de la Ley 142 de 1994 y 18 de la Ley 1955 de 2019; artículos 91, 138 y 188 del CPACA; artículos 320, 328 y 365 del CGP; Sentencias C-464 y C-484 de 2020, C-147 de 2021 de la Corte Constitucional; Sentencias del Consejo de Estado del 26 de junio de 2024 (Exp. 27733) y del 16 de marzo de 2023 (Exp. 25531).
