Contribución adicional de la SSPD y principio de irretroactividad tributaria: lecciones estratégicas a partir de la Sentencia 30132 de 2025
Introducción
La contribución adicional para el fortalecimiento del Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se convirtió, desde la expedición de la Ley 1955 de 2019, en uno de los tributos más litigados por los prestadores de servicios públicos. La discusión no solo ha sido económica, sino profundamente constitucional y estructural, especialmente en torno a la certeza, la irretroactividad y la consolidación de las situaciones jurídicas.
La sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, dentro del proceso promovido por Termoemcali I S.A. E.S.P. contra la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, constituye un pronunciamiento de especial relevancia para los profesionales del derecho tributario y administrativo. En esta providencia, la Corporación confirma la nulidad de la liquidación de la contribución adicional correspondiente al año 2020, no por la inexequibilidad directa de la norma legal, sino por la vulneración del principio de irretroactividad tributaria derivada del acto administrativo general que sirvió de fundamento al cobro.
Desarrollo
El caso se originó con la expedición de la Liquidación Adicional F.E. No. 20205340060066 del 1° de septiembre de 2020, mediante la cual la SSPD determinó a cargo de Termoemcali I S.A. E.S.P. una contribución adicional por valor de $770.888.000, con fundamento en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 y en la Resolución SSPD 20201000033335 de 2020.
La sociedad demandante cuestionó la legalidad del acto, entre otros cargos, por la pérdida de fundamento jurídico de la base gravable, la indebida aplicación temporal de la norma y la inexistencia de una situación jurídica consolidada, dado que el tributo se encontraba en discusión administrativa y judicial cuando la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019.
Aunque la Superintendencia sostuvo que la contribución correspondiente al año 2020 constituía una situación jurídica consolidada, amparada por los efectos diferidos de las sentencias de constitucionalidad, el Consejo de Estado abordó el problema desde una perspectiva distinta y determinante: la nulidad del acto administrativo general que fijó la base gravable para esa vigencia.
La Sala recordó que, mediante sentencia del 26 de junio de 2024, se había declarado la nulidad del artículo 2° de la Resolución SSPD 20201000033335 de 2020, al establecer que la entidad vulneró el principio de irretroactividad tributaria al fijar la base gravable de la contribución adicional con fundamento en hechos económicos del mismo año de expedición de la Ley 1955 de 2019, cuando lo jurídicamente procedente era aplicar el artículo 85 de la Ley 142 de 1994.
Partiendo de esta premisa, el Consejo de Estado reiteró una línea jurisprudencial clara: la nulidad de un acto administrativo de carácter general produce efectos inmediatos frente a las situaciones jurídicas no consolidadas. En el caso concreto, la obligación tributaria de Termoemcali no estaba consolidada, pues su legalidad se encontraba en debate judicial al momento de la anulación del acto general.
En consecuencia, la Corporación concluyó que los actos particulares de liquidación desconocieron las garantías constitucionales y debían ser anulados, al carecer de un soporte normativo válido para determinar la contribución adicional del año 2020.
Fuente jurisprudencial: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 10 de octubre de 2025, Rad. 25000-23-37-000-2021-00159-01 (30132), M.P. Claudia Rodríguez Velásquez.
Enseñanzas estratégicas para profesionales
Esta sentencia deja varias lecciones clave para litigantes y asesores tributarios. En primer lugar, reafirma que la discusión sobre situaciones jurídicas consolidadas no se agota en la vigencia formal de la norma legal, sino que exige examinar la validez del acto administrativo general que concreta los elementos del tributo.
En segundo lugar, evidencia la importancia de estructurar los cargos de nulidad más allá del control de constitucionalidad abstracto, enfocándose en principios como la irretroactividad tributaria y la legalidad estricta en la determinación de la base gravable.
En tercer lugar, consolida una estrategia procesal eficaz: atacar la legalidad del acto general puede tener efectos directos y definitivos sobre los actos particulares, incluso en contextos donde la administración insiste en la existencia de situaciones jurídicas consolidadas.
Finalmente, la providencia refuerza la relevancia del control judicial oportuno. Mientras la obligación tributaria sea susceptible de debate administrativo o judicial, el contribuyente conserva la posibilidad de beneficiarse de los efectos inmediatos de la nulidad de los actos generales que soportan el cobro.
Conclusión
La sentencia 30132 de 2025 del Consejo de Estado constituye un precedente de alto valor técnico para el derecho tributario de los servicios públicos. Su aporte no radica únicamente en la anulación de una liquidación específica, sino en la precisión conceptual sobre la irretroactividad, la pérdida de fundamento jurídico y los efectos de la nulidad de los actos administrativos generales.
Para los profesionales del derecho, este fallo confirma que la defensa tributaria eficaz exige una lectura integral del sistema normativo y jurisprudencial, donde la estrategia no se limita a la norma legal, sino que se extiende al análisis riguroso de los actos administrativos que materializan la obligación fiscal.
