La motivación de los actos administrativos en materia tributaria y parafiscal: análisis de la Sentencia Enecon S.A.S. vs. UGPP (Consejo de Estado, 2025)
La motivación de los actos administrativos constituye una de las garantías más importantes dentro del Estado Social de Derecho colombiano. Es el mecanismo que asegura que las decisiones de la administración no se tomen de manera arbitraria, sino con base en razones objetivas, transparentes y ajustadas a la ley. En materia tributaria y parafiscal, donde las cargas económicas a los ciudadanos y empresas son sensibles, este requisito adquiere aún más relevancia.
Un ejemplo reciente de este debate lo ofrece la Sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 24 de julio de 2025 (Rad. 05001-23-33-000-2016-02484-01), en el caso Enecon S.A.S. vs. UGPP, que gira en torno a la validez de las liquidaciones oficiales emitidas por la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP).
1. Contexto del caso
La UGPP profirió la Resolución RDO 345 de 2015 y posteriormente la Resolución RDC 256 de 2016, mediante las cuales determinó aportes pendientes y sancionó a la empresa por inexactitud en las autoliquidaciones de los años 2011 y 2013.
La empresa demandante, Enecon S.A.S., alegó principalmente:
– Falta de motivación: no se explicaron con precisión los factores que componían la base de cotización.
– Falsa motivación: se aplicaron normas erradas, por ejemplo, incluir las vacaciones como base para ciertos aportes.
– Violación al debido proceso: la UGPP no valoró pruebas allegadas.
– Desconocimiento de la buena fe (art. 83 C.P.) y de la teoría de los actos propios.
El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones y la empresa apeló.
2. Decisión del Consejo de Estado
La Sección Cuarta confirmó la sentencia de primera instancia y concluyó que:
1. Los actos sí estaban motivados: se basaron en normas aplicables y en jurisprudencia previa, como la sentencia de unificación del 9 de diciembre de 2021 (Exp. 25185).
2. No hubo violación al debido proceso: la UGPP valoró las pruebas y explicó sus decisiones en relación con bonificaciones, vacaciones y demás factores.
3. La sanción por inexactitud fue procedente, conforme al artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, que regula las sanciones en materia tributaria.
4. No podían introducirse cargos nuevos en apelación: se aplicó el principio de justicia rogada, que exige que la controversia se limite a los argumentos planteados en la demanda inicial.
3. Normas claves citadas en la sentencia
– Constitución Política: arts. 2, 16, 29, 58 y 83 (debido proceso, buena fe, seguridad jurídica).
– Ley 1437 de 2011 (CPACA): arts. 137, 138 y 188 (nulidad y restablecimiento del derecho, costas).
– Ley 50 de 1990: arts. 15 y 18.
– Ley 789 de 2002: art. 49.
– Código Civil: art. 2235 (prohibición de anatocismo: intereses sobre intereses).
– Ley 100 de 1993, Ley 1066 de 2006, Ley 1151 de 2007 y Decreto 692 de 1994 (aportes al sistema de protección social).
– Ley 1607 de 2012: arts. 178 y 179 (facultades de la UGPP y sanciones).
– Código General del Proceso: arts. 320, 328 y 365 (apelación, segunda instancia, costas).
4. Enseñanzas para estudiantes de derecho
– La motivación es requisito de validez: un acto sin motivación es nulo, pues impide al administrado conocer las razones de la decisión y defenderse.
– No hay espacio para cargos nuevos en apelación: la justicia rogada limita la segunda instancia a lo debatido en primera.
– El debido proceso en lo tributario es exigente: la administración debe justificar cada ajuste, pero también el contribuyente tiene la carga de demostrar la inexactitud de las liquidaciones oficiales.
– La buena fe y la seguridad jurídica son principios constitucionales que acompañan todo proceso administrativo y contencioso.
5. Conclusión
La Sentencia Enecon S.A.S. vs. UGPP (2025) reafirma que la motivación de los actos administrativos no es una mera formalidad, sino un elemento estructural que garantiza la legitimidad de las decisiones estatales. En este caso, el Consejo de Estado respaldó a la UGPP porque encontró que sus resoluciones contenían razones jurídicas y probatorias suficientes.
Para los estudiantes de derecho, esta providencia es clave porque muestra cómo la ausencia de motivación puede invalidar un acto, pero también enseña que el principio de justicia rogada limita el debate judicial a los cargos planteados en la demanda inicial.
En definitiva, estudiar este caso permite comprender que la motivación, el debido proceso y la buena fe son pilares ineludibles de la actuación administrativa, especialmente en materia tributaria y parafiscal, donde se define la validez de las cargas económicas impuestas por el Estado.
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