Contribución adicional SSPD 2020 y efectos erga omnes de la nulidad del acto general: alcance definitivo del precedente para prestadores de servicios públicos
Introducción
La litigiosidad en torno a la contribución adicional creada por el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 continúa consolidando uno de los capítulos más relevantes del derecho tributario de los servicios públicos domiciliarios. A pesar de los pronunciamientos de constitucionalidad con efectos diferidos, el verdadero punto de quiebre se ha situado en la legalidad de los actos administrativos generales que desarrollaron la base gravable del tributo.
La sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado dentro del proceso adelantado por la Empresa de Energía de Pereira S.A. ESP contra la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios reafirma, con contundencia técnica, los efectos inmediatos, generales y erga omnes de la nulidad de los actos administrativos generales y su impacto directo sobre las liquidaciones individuales aún discutidas en sede judicial.
Desarrollo
La controversia se originó en la Liquidación Adicional SSPD 20205340068396 del 21 de septiembre de 2020, mediante la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios determinó a cargo de la Empresa de Energía de Pereira S.A. ESP la contribución adicional correspondiente al año 2020, con fundamento en los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 y en la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020.
La demandante cuestionó la legalidad de los actos, entre otros cargos, por la pérdida de fuerza ejecutoria del acto general que definía la base gravable, la inexistencia de una situación jurídica consolidada y la vulneración del principio de irretroactividad tributaria, toda vez que la contribución se determinó con base en costos y gastos del año 2019, coincidente con la entrada en vigencia de la Ley 1955.
Aunque la Superintendencia sostuvo que las sentencias de la Corte Constitucional habían preservado los efectos de la contribución para la vigencia 2020 por tratarse de situaciones jurídicas consolidadas, el Consejo de Estado abordó el problema desde un ángulo decisivo: la anulación del artículo 2 de la Resolución SSPD 20201000033335 de 2020.
La Sala recordó que, mediante sentencia del 26 de junio de 2024, esta Sección declaró la nulidad del citado artículo por vulnerar el principio de irretroactividad tributaria, al fijar la base gravable del año 2020 con fundamento en información financiera del mismo año en que entró a regir la Ley 1955 de 2019. Este acto general, anulado con efectos erga omnes, constituía el soporte normativo indispensable de las liquidaciones particulares.
Bajo esta premisa, el Consejo de Estado reiteró que la nulidad de un acto administrativo general produce efectos inmediatos sobre todas las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que aún se encuentran en discusión administrativa o judicial. En el caso concreto, la liquidación de la contribución adicional de la Empresa de Energía de Pereira no había adquirido firmeza, por lo que debía decaer junto con el acto general que le servía de fundamento.
La Sala fue categórica al señalar que la anulación del artículo 2 de la Resolución SSPD 20201000033335 no constituía un vicio parcial o irrelevante, sino que afectaba directamente la determinación del elemento esencial de la obligación tributaria: la base gravable. En consecuencia, confirmó la nulidad de los actos particulares demandados y declaró que la empresa no estaba obligada a pagar la contribución adicional correspondiente al año 2020.
Fuente jurisprudencial: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de octubre de 2025, Rad. 25000-23-37-000-2022-00343-01 (30140), M.P. Wilson Ramos Girón.
Enseñanzas estratégicas para profesionales
Esta providencia consolida enseñanzas de enorme valor estratégico. En primer lugar, reafirma que la discusión sobre situaciones jurídicas consolidadas no puede abstraerse de la legalidad del acto administrativo general que concreta los elementos del tributo.
En segundo término, fortalece la estrategia procesal consistente en atacar los actos generales que sirven de soporte a las liquidaciones individuales, pues su nulidad irradia efectos inmediatos sobre todos los actos particulares aún controvertidos.
Asimismo, la sentencia precisa que la preservación temporal de una norma legal declarada inexequible no subsana los vicios de legalidad de los actos administrativos que la desarrollan, cuando estos vulneran principios constitucionales como la irretroactividad tributaria.
Finalmente, el fallo aporta seguridad jurídica al reiterar que los efectos erga omnes de la nulidad de los actos generales no pueden relativizarse bajo argumentos de conveniencia fiscal o sostenibilidad financiera de la administración.
Conclusión
La sentencia 30140 de 2025 del Consejo de Estado se erige como un precedente definitivo en materia de contribución adicional de la SSPD. Su valor no radica únicamente en la anulación de una liquidación específica, sino en la claridad con la que delimita los efectos jurídicos de la nulidad de los actos administrativos generales.
Para los profesionales del derecho tributario y de los servicios públicos, este fallo confirma que la defensa técnica eficaz exige una lectura integral del sistema normativo y jurisprudencial, donde el control de legalidad de los actos generales se convierte en una herramienta central para la protección de los derechos de los contribuyentes.
