Doble tributación territorial en el ICA: prueba de la extraterritorialidad y límites al poder fiscal municipal
Introducción
La sentencia de segunda instancia proferida el 23 de octubre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en el caso de Doblevía Comunicaciones S.A. contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, constituye un precedente determinante en materia de Impuesto de Industria y Comercio. El fallo aborda con rigor técnico uno de los conflictos más recurrentes en la tributación territorial: la doble imposición derivada del desconocimiento de ingresos obtenidos en otras jurisdicciones municipales y la indebida exigencia probatoria por parte de las administraciones locales.
Desarrollo
El conflicto se originó a partir de la declaración del ICA correspondiente al año gravable 2014, en la cual Doblevía Comunicaciones S.A. reportó ingresos obtenidos en distintas jurisdicciones municipales, incluidos Medellín, Bogotá, Cali y Pereira. La Secretaría de Hacienda de Cartagena, al adelantar la fiscalización, desconoció una parte significativa de los ingresos declarados como extraterritoriales, bajo el argumento de que el contribuyente no había probado adecuadamente el pago del impuesto en otras ciudades, particularmente en Medellín.
Como consecuencia de esa valoración restrictiva de la prueba, la administración adicionó dichos ingresos a la base gravable del impuesto en Cartagena, incrementó de forma sustancial el tributo a cargo e impuso una sanción por inexactitud del 160 %. Aunque en sede de reconsideración se aceptaron parcialmente algunos ingresos declarados en otras jurisdicciones, se mantuvo el rechazo de los ingresos correspondientes a Medellín.
El Consejo de Estado confirmó la nulidad parcial de los actos administrativos y fue enfático en recordar que no existe una tarifa legal de prueba para acreditar la territorialidad del ICA. La Sala precisó que la declaración presentada en otro municipio no es el único medio probatorio admisible y que la administración está obligada a valorar de manera conjunta todos los elementos aportados por el contribuyente.
En el caso concreto, se demostró que los ingresos declarados en Medellín coincidían plenamente con los certificados del revisor fiscal y con la información contable de la sociedad, sin que la administración distrital aportara prueba alguna que permitiera concluir que dichos ingresos se hubieran generado en la jurisdicción de Cartagena. El rechazo de la prueba, basado exclusivamente en la ausencia de sellos formales en la declaración presentada en Medellín, fue considerado insuficiente y contrario a los principios que rigen la valoración probatoria en materia tributaria.
Adicionalmente, la Sala descartó que la falta de respuesta al requerimiento especial pudiera justificar, por sí sola, la adición de ingresos a la base gravable y la imposición de la sanción. Destacó que, aun cuando el contribuyente no respondió oportunamente, aportó pruebas idóneas en sede de reconsideración que fueron incluso valoradas parcialmente por la propia administración, lo que desvirtúa cualquier presunción automática de inexactitud.
Enseñanzas que deja la sentencia
Esta providencia deja lecciones esenciales para la práctica del derecho tributario territorial. En primer lugar, reafirma que las entidades territoriales no pueden desconocer ingresos extraterritoriales mediante interpretaciones rígidas o formalistas de la prueba. La acreditación del hecho generador del ICA admite múltiples medios probatorios y exige una valoración integral.
En segundo término, la sentencia advierte sobre los riesgos de configurar escenarios de doble tributación municipal. La adición de ingresos ya gravados en otra jurisdicción, sin prueba de que se hayan generado localmente, vulnera los principios de justicia tributaria y territorialidad.
Finalmente, el fallo consolida una línea protectora del derecho de defensa del contribuyente, al recordar que la sanción por inexactitud no puede fundarse en presunciones automáticas ni en la sola inactividad inicial frente a un requerimiento, cuando existen pruebas posteriores que desvirtúan las glosas formuladas.
Conclusión
La sentencia del 23 de octubre de 2025 en el caso Doblevía Comunicaciones S.A. se erige como un precedente clave para delimitar el alcance del poder tributario de los municipios en materia de ICA. Para los profesionales del derecho tributario, el fallo confirma que la defensa frente a ajustes territoriales indebidos debe centrarse en la prueba integral de la extraterritorialidad de los ingresos y en la exigencia de una valoración probatoria razonada por parte de la administración. Se trata de una decisión que fortalece la seguridad jurídica y ofrece herramientas concretas para contener prácticas fiscales que conducen a la doble imposición municipal.
Fuente: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de octubre de 2025, Rad. 13001-23-33-000-2019-00322-01 (29868).
