ICA y Territorialidad: La Sentencia que Redibuja las Reglas para Empresas que Operan en Varios Municipios
Cuando una empresa opera desde varias ciudades pero vende a clientes ubicados en Bogotá, ¿debe pagar ICA en la capital aunque su operación real esté en otros municipios? La respuesta no es evidente, pero el Consejo de Estado sí dejó una regla clara en la Sentencia 29299 de 2025: la territorialidad del ICA no depende del domicilio del cliente ni del lugar donde se firma el contrato, sino del lugar donde realmente se perfecciona la actividad comercial.
Este artículo, pensado para empresarios y profesionales, resume en lenguaje claro lo que deben saber para evitar doble tributación, defender correctamente sus declaraciones y anticipar riesgos en fiscalizaciones del ICA en Bogotá y otros municipios.
1. La esencia del fallo: ¿Dónde se perfecciona la venta?
El Consejo de Estado reiteró algo fundamental: la actividad comercial —que es la base del ICA— ocurre en el lugar donde se acuerdan la cosa vendida y el precio. No importa dónde se haga la licitación, dónde esté domiciliado el cliente, ni dónde se entreguen los productos.
En el caso estudiado, aunque todos los contratos eran con entidades públicas de Bogotá, la operación comercial de Uniples S.A. se realizaba realmente en Cota, Envigado y Barranquilla: allí se definían los precios, se emitían las facturas, se aceptaban pedidos y se gestionaban los procesos comerciales.
2. Enseñanza para empresarios: evitar la doble tributación
Muchos empresarios creen que, por vender a entidades públicas en Bogotá, deben tributar ICA allí. Esta sentencia aclara que eso no es así.
Si la actividad comercial ocurre en otro municipio —y la empresa tiene allí infraestructura real, personal, procesos, emisión de facturas y contabilidad— Bogotá no puede cobrar ICA sobre esos ingresos, siempre que se demuestre con pruebas contundentes.
- – Conservar evidencia de la operación comercial real: facturación, emisión de remisiones, aprobaciones y comunicaciones desde la sede.
- – Demostrar dónde se definen los precios y condiciones de venta.
- – Respaldar la operación con entrevistas, videos y documentos internos en caso de fiscalización.
- – Aportar las declaraciones de ICA y pagos hechos en otros municipios para evitar la doble imposición.
- – Tener claridad operativa y documental: sin pruebas sólidas, Bogotá presume que la actividad ocurrió en su jurisdicción.
3. Enseñanza para litigantes: qué pruebas sí sirven y cuáles no
Esta sentencia es oro para litigantes, porque el Consejo de Estado explica con claridad qué pruebas permiten desvirtuar la presunción del artículo 52 del Decreto 352 de 2002, y cuáles son insuficientes.
Lo que sí tiene valor:
- – Declaraciones de empleados que acrediten funciones operativas, comerciales y logísticas en otros municipios.
- – Videos de las sedes, mostrando infraestructura, logística y actividad comercial real.
- – Facturas expedidas efectivamente en la sede externa.
- – Órdenes de compra dirigidas a la sede de Cota o Envigado.
- – Certificaciones del representante legal y revisor fiscal sobre la operación comercial.
Lo que NO sirve para probar territorialidad:
- – El domicilio contractual del cliente.
- – El lugar donde se entrega la mercancía.
- – El hecho de que la entidad contratante esté domiciliada en Bogotá.
- – La simple existencia de contratos firmados en la capital.
4. Motivación del acto: advertencia clave para empresarios y abogados
Otro punto central del fallo es la motivación del acto. El Consejo de Estado fue claro al afirmar que Bogotá no explicó de forma precisa cómo determinó los ingresos gravados; esta falta de motivación puede causar la nulidad de la liquidación.
Para los empresarios, esto significa una defensa poderosa: si la administración no detalla contratos, ingresos, cuentas y facturas analizadas, el acto está viciado. Para litigantes, representa un argumento de ataque sólido en demandas de nulidad y restablecimiento del derecho.
Conclusión
Esta sentencia redefine la estrategia tributaria de muchas empresas que operan fuera de Bogotá pero venden a la capital. El mensaje es claro: la DIAN y las entidades territoriales no pueden gravar ingresos generados realmente en otros municipios. Hay que demostrarlo, sí, pero con pruebas consistentes y completas.
Para los empresarios, la lección es proteger su operación documentalmente y evitar dobles pagos. Para los litigantes, la sentencia ofrece una guía poderosa para estructurar defensas sólidas.
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