Aportes al Sistema de Protección Social en 2017: vigencia del artículo 135 de la Ley 1753 y límites de la inexequibilidad
Análisis de la Sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, Rad. 28861 (10 de octubre de 2025)
Introducción
La discusión sobre los aportes al Sistema de Protección Social de los trabajadores independientes ha sido uno de los terrenos más sensibles del litigio tributario reciente. La declaratoria de inexequibilidad del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 abrió un debate profundo sobre sus efectos en el tiempo, la seguridad jurídica y la potestad fiscalizadora de la UGPP.
En esta sentencia de segunda instancia, el Consejo de Estado fija una posición clara y contundente: la inexequibilidad diferida no borra las obligaciones causadas cuando la norma estaba vigente. El fallo se convierte así en una referencia obligada para la defensa y estructuración de estrategias en procesos de fiscalización por aportes al SPS.
Desarrollo del caso
Antecedentes relevantes
La UGPP expidió la Resolución RDO-2021-00258 del 17 de marzo de 2021, mediante la cual determinó aportes al Sistema de Protección Social en salud y pensión correspondientes al año 2017 a cargo del trabajador independiente Mauricio Mejía García, aplicando, entre otras normas, el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015. Asimismo, impuso sanción por omisión.
El recurso de reconsideración fue resuelto desfavorablemente mediante la Resolución RDC-2021-01480. Posteriormente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, decisión que fue apelada por el demandante.
Problemas jurídicos abordados
La Sección Cuarta del Consejo de Estado delimitó dos problemas centrales:
- Si la declaratoria de inexequibilidad del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 impedía su aplicación para el año gravable 2017.
- Si la determinación de aportes por parte de la UGPP configuraba una afiliación retroactiva improcedente a los subsistemas de salud y pensiones.
Análisis sobre la inexequibilidad del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015
El demandante sostuvo que, al haber sido declarado inexequible el artículo 135 por la Corte Constitucional, la UGPP no podía aplicarlo para determinar obligaciones en 2017. Argumentó que la inexequibilidad debía tener efectos retroactivos y que la administración vulneró el principio de seguridad jurídica.
La Sala rechazó esta tesis. Recordó que la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-219 de 2019, declaró inexequible la norma con efectos diferidos, precisamente para evitar un vacío normativo que afectara la sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social. En consecuencia, mientras no operara el retiro efectivo de la norma del ordenamiento, esta seguía siendo aplicable.
El Consejo de Estado precisó que el artículo 135 estuvo vigente desde el 9 de junio de 2015 hasta su derogatoria expresa por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, y que la inexequibilidad no tuvo efectos retroactivos. Por tanto, las obligaciones causadas en 2017 podían ser fiscalizadas válidamente bajo esa disposición.
Afiliación retroactiva y obligación de pago
En cuanto al segundo problema jurídico, el demandante alegó que la UGPP le exigía una afiliación retroactiva ilegal y que los aportes no le generarían beneficios reales en materia pensional ni de salud.
La Sala fue enfática en distinguir entre afiliación y recaudo de aportes omitidos. Señaló que el actor ya estaba afiliado a los subsistemas de pensión y salud desde años anteriores, pero incurrió en omisión al no reportar la novedad de ingreso como trabajador independiente ni pagar los aportes correspondientes en 2017.
Bajo esta premisa, la actuación administrativa no constituyó afiliación retroactiva, sino el ejercicio legítimo de las potestades de fiscalización y cobro de la UGPP, orientadas a garantizar la sostenibilidad del sistema, conforme al principio de solidaridad.
Asimismo, el Consejo de Estado reiteró que la obligación de cotizar no depende del uso efectivo de los servicios de salud ni de la obtención futura de una pensión, sino de la capacidad contributiva del sujeto obligado.
Enseñanzas y lecciones para profesionales
Esta sentencia deja varias lecciones estratégicas para el ejercicio profesional:
- La inexequibilidad diferida no invalida obligaciones causadas durante la vigencia de la norma. La defensa basada exclusivamente en la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 135 carece de viabilidad para periodos como 2017.
- No toda exigencia de aportes omitidos configura afiliación retroactiva. Es clave analizar si existe afiliación previa y si la discusión gira en torno a omisión en la vinculación o en el pago.
- El principio de solidaridad prevalece sobre el beneficio individual inmediato. El argumento de no uso del servicio de salud o de ausencia de beneficio pensional no exonera la obligación de cotizar.
- La UGPP conserva amplias facultades dentro del término de caducidad. La estrategia procesal debe concentrarse en hechos probados y no en cuestionamientos abstractos sobre la finalidad del sistema.
Conclusión
El Consejo de Estado consolida en esta providencia una línea jurisprudencial estricta y coherente: la declaratoria de inexequibilidad del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 no impide su aplicación para obligaciones causadas en 2017, y la recuperación de aportes omitidos no equivale a una afiliación retroactiva ilegal.
Para los profesionales del derecho tributario y de la seguridad social, este fallo reafirma la necesidad de construir defensas técnicas, alineadas con los efectos temporales de las decisiones constitucionales y con una comprensión integral del Sistema de Protección Social, más allá del interés individual del aportante.
Fuente: Sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, Rad. 25000-23-37-000-2021-00503-01 (28861), 10 de octubre de 2025.
