No hay sanción sobre un impuesto que no existe: Consejo de Estado fija límite al cobro por extemporaneidad en períodos exentos
Sentencia del 6 de agosto de 2025 — Radicación 66001-23-33-000-2023-00034-01 (29680)
Ponente: Wilson Ramos Girón
Sección: Cuarta – Consejo de Estado
Actor: Neocars S.A.S.
Demandado: Municipio de Pereira
Introducción
El Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante sentencia del 6 de agosto de 2025, resolvió un litigio de gran relevancia para los contribuyentes exonerados de impuestos locales. La corporación fijó un límite claro al poder sancionatorio de las administraciones municipales, al determinar que no puede imponerse sanción por extemporaneidad con base en un impuesto inexistente. En el caso de Neocars S.A.S., la empresa gozaba de una exención total del Impuesto de Industria y Comercio (ICA) por un período de diez años, otorgada por el mismo municipio. A pesar de ello, la administración impuso una sanción elevada calculada sobre un supuesto ‘impuesto a cargo’ generado artificialmente por el formulario oficial.
Antecedentes del caso
Neocars S.A.S. presentó extemporáneamente su declaración del ICA correspondiente al año gravable 2016. El Municipio de Pereira profirió una liquidación oficial de sanción, calculando el monto con base en el impuesto teórico arrojado por el formulario, pese a que la empresa se encontraba exenta del tributo en virtud del artículo 323 del Acuerdo 029 de 2015. La sociedad demandó la legalidad del acto administrativo, argumentando que la sanción carecía de sustento jurídico, pues no podía imponerse sobre una base inexistente. El Tribunal Administrativo de Risaralda le dio la razón parcialmente, decisión que fue apelada por la administración municipal.
Consideraciones del Consejo de Estado
La Sección Cuarta recordó que las sanciones tributarias deben fundarse en hechos generadores y bases reales, no en supuestos creados por el diseño de los formularios. El Consejo precisó que, aunque la exención no elimina la obligación formal de declarar, sí limita el alcance sancionatorio. En consecuencia, la sanción por extemporaneidad debía calcularse conforme al inciso final del artículo 295 del Estatuto Tributario Municipal, que fija un tope máximo de 100 UVT, equivalente a $3.504.490 para el año 2025. El tribunal enfatizó que imponer sanciones sobre un impuesto inexistente vulnera los principios de legalidad, proporcionalidad y equidad, reconocidos en los artículos 29, 95 y 338 de la Constitución Política.
Análisis jurídico
El Consejo de Estado sostuvo que el municipio incurrió en un error conceptual al interpretar que la exención tributaria solo excluía el pago del impuesto, pero no afectaba la base para el cálculo de la sanción. Para la Sala, la exención conlleva la inexistencia de impuesto a cargo, y por tanto, no puede utilizarse ese valor inexistente como referencia para sancionar. La sanción debe determinarse de acuerdo con el monto fijo previsto por la ley municipal, garantizando la proporcionalidad entre la falta formal (presentación tardía) y la capacidad económica del contribuyente.
Decisión
El Consejo de Estado confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia, declarando la nulidad parcial de la liquidación oficial sancionatoria. Dispuso que la sanción debía limitarse a 100 UVT conforme al Estatuto Tributario de Pereira, y no con base en un impuesto inexistente. La decisión reafirma que la potestad sancionadora de los municipios debe respetar los límites derivados de las exenciones tributarias y de los principios de equidad y justicia fiscal.
Conclusión
El fallo constituye un referente esencial para los litigantes y asesores tributarios. Confirma que, aunque los contribuyentes exonerados deben cumplir con el deber formal de declarar, la Administración no puede imponer sanciones desproporcionadas basadas en tributos inexistentes. El Consejo de Estado reafirma así el principio de que no hay sanción sin hecho generador ni base real, consolidando un límite al ejercicio arbitrario del poder sancionatorio en materia tributaria local.
Normas aplicadas
Artículos 29, 95, 338 y 363 de la Constitución Política; artículos 295 y 323 del Acuerdo 029 de 2015 (Estatuto Tributario de Pereira); artículo 641 del Estatuto Tributario Nacional; artículos 91, 137, 138 y 188 del CPACA; artículos 320, 328 y 365 del CGP.
