Notificación irregular anula liquidaciones: Consejo de Estado protege el derecho de defensa en el impuesto de alumbrado público
Sentencia del 21 de agosto de 2025 — Radicación 76001-23-33-000-2021-01183-01 (29915)
Ponente: Myriam Stella Gutiérrez Argüello
Sección: Cuarta – Consejo de Estado
Actor: Operadora de Comercio S.A.S.
Demandado: Distrito Especial de Santiago de Cali
Introducción
El Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia del 21 de agosto de 2025, marcó un precedente fundamental en materia de procedimiento tributario territorial. La corporación confirmó la nulidad de las liquidaciones oficiales expedidas por el Distrito de Santiago de Cali contra la empresa Operadora de Comercio S.A.S., al comprobar que durante la emergencia sanitaria por COVID‑19 la administración notificó los actos de manera irregular, omitiendo el uso de los medios electrónicos exigidos por el Decreto Legislativo 491 de 2020. El fallo protege el principio de publicidad y el derecho de defensa, consolidando la obligación de las entidades territoriales de adaptar sus procedimientos a los canales digitales previstos en situaciones excepcionales.
Antecedentes del caso
El Distrito de Santiago de Cali expidió varias liquidaciones del impuesto de alumbrado público correspondientes a los períodos julio a diciembre de 2016, en contra de Operadora de Comercio S.A.S., sucesora de Prococasa Promotora Comercial de Cali S.A.S. y Toledo Textiles y Manufacturas S.A.S. El procedimiento fue adelantado bajo la modalidad de determinación directa, con fundamento en los artículos 59 de la Ley 788 de 2002 y 9 del Decreto Distrital 0259 de 2015. La demandante alegó la nulidad de las liquidaciones, argumentando la falta de notificación válida del requerimiento previo, el cual fue enviado por mensajería física en plena emergencia sanitaria de 2020, pese a que la normativa vigente obligaba a utilizar medios electrónicos.
Consideraciones del Consejo de Estado
La Sección Cuarta precisó que el Distrito estaba facultado para determinar directamente el tributo, pero debía observar estrictamente las reglas de notificación. Durante la emergencia sanitaria, el artículo 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020 dispuso que todas las comunicaciones administrativas debían realizarse por medios electrónicos para garantizar la continuidad de la función pública y el derecho de defensa. El expediente demostró que el Distrito utilizó mensajería física (TempoExpress) y publicó los actos en su portal web tras la devolución del envío, sin intentar notificar electrónicamente al correo registrado por la contribuyente en el RUES. La Sala concluyó que la omisión del medio electrónico vulneró el principio de publicidad y el derecho de defensa, viciando de nulidad la actuación desde su origen.
Análisis jurídico
El Consejo de Estado reiteró que las notificaciones constituyen una formalidad sustancial del procedimiento tributario, y su incumplimiento afecta la validez del acto. En este caso, la irregularidad no fue meramente formal, sino material, porque impidió al contribuyente conocer oportunamente el requerimiento previo y ejercer su defensa. La Sala recordó que la administración territorial debía acreditar que intentó la notificación electrónica o justificar su imposibilidad, antes de recurrir a la publicación en web o aviso físico. La ausencia de esa justificación generó la nulidad de las liquidaciones, conforme al artículo 137 del CPACA y a la jurisprudencia reiterada de la Sección Cuarta en los años 2024 y 2025.
Decisión
El Consejo de Estado confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que había declarado la nulidad de las liquidaciones oficiales del impuesto de alumbrado público. Sin embargo, aclaró que el procedimiento sustantivo de determinación directa era válido, pero el vicio provenía de la notificación irregular. En consecuencia, todos los actos posteriores quedaron sin efecto, por vulnerar el derecho de defensa y el principio de publicidad durante la emergencia sanitaria.
Conclusión
Este fallo constituye una advertencia para las administraciones territoriales y una herramienta de defensa para los litigantes tributarios. El Consejo de Estado reafirma que durante la emergencia sanitaria la notificación electrónica no era una opción sino una obligación legal. Las actuaciones administrativas realizadas por medios físicos en ese contexto carecen de validez y vulneran el debido proceso. La decisión fortalece el uso obligatorio de medios tecnológicos en el procedimiento tributario y consolida el respeto al derecho de defensa como límite al poder de determinación y cobro de los entes territoriales.
Normas aplicadas
Artículos 1, 2, 29, 95, 209 y 363 de la Constitución Política; artículos 59 de la Ley 788 de 2002; 66 de la Ley 383 de 1997; 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020; 13, 16, 53, 59, 71 a 74 del Decreto Distrital 0139 de 2012; 9 del Decreto Distrital 0259 de 2015; disposiciones del Acuerdo 434 de 2017 del Concejo de Santiago de Cali; artículos 66, 68, 69, 138, 187 y 192 del CPACA; artículos 320, 328 y 365 del Código General del Proceso.
