Una demanda sin recurso previo es una causa perdida: Consejo de Estado reafirma el agotamiento obligatorio de la vía gubernativa
Sentencia del 28 de agosto de 2025 — Radicación 20001-23-33-000-2020-00471-01 (29635)
Ponente: Luis Antonio Rodríguez Montaño
Sección: Cuarta – Consejo de Estado
Actor: Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. (Telefónica)
Demandado: Municipio de Manaure Balcón del Cesar
Introducción
El Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia del 28 de agosto de 2025, envió un mensaje claro y contundente a los litigantes tributarios: una demanda sin el previo agotamiento de la vía gubernativa está destinada al fracaso. La corporación revocó la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar y se inhibió de fallar de fondo, al comprobar que la empresa demandante interpuso extemporáneamente el recurso de reconsideración contra la liquidación del impuesto de alumbrado público. El caso reafirma que la observancia rigurosa de los requisitos procesales es tan determinante como los argumentos sustantivos en litigios tributarios.
Antecedentes del caso
Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. (Telefónica) fue objeto de una liquidación oficial por concepto del impuesto de alumbrado público en el Municipio de Manaure Balcón del Cesar. La empresa presentó recurso de reconsideración, pero lo hizo fuera del término legal. Pese a ello, acudió a la jurisdicción contencioso administrativa solicitando la nulidad de los actos y el restablecimiento del derecho, argumentando irregularidades sustanciales en el procedimiento y en la determinación del tributo. El Tribunal Administrativo del Cesar acogió parcialmente sus pretensiones, decisión que fue apelada por el municipio ante el Consejo de Estado.
Consideraciones del Consejo de Estado
La Sección Cuarta recordó que el recurso de reconsideración constituye un requisito de procedibilidad indispensable para acudir ante la jurisdicción en materia tributaria, en virtud de lo dispuesto en los artículos 720 y 722 del Estatuto Tributario. Su presentación fuera del término previsto equivale jurídicamente a no haberlo interpuesto. En consecuencia, la falta de agotamiento de la vía gubernativa impide que el juez contencioso analice el fondo del asunto. El Consejo precisó además que los actos de trámite o impulso procesal dentro del cobro coactivo, como los mandamientos de pago o las resoluciones intermedias, no son demandables ante la jurisdicción, pues no deciden el fondo del litigio ni crean, modifican o extinguen derechos.
Análisis jurídico
La corporación destacó que el agotamiento de la vía gubernativa no es un simple formalismo, sino una garantía de doble instancia administrativa y de respeto al debido proceso. El contribuyente debe permitir que la administración revise su decisión antes de llevar la controversia a los estrados judiciales. Omitir o extemporizar el recurso de reconsideración supone renunciar tácitamente al control judicial del acto. El fallo refuerza la necesidad de que los litigantes tributarios planifiquen cuidadosamente la estrategia procesal desde la fase administrativa, evitando errores de procedimiento que clausuren el acceso a la justicia tributaria.
Decisión
El Consejo de Estado revocó la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar y declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. En consecuencia, se inhibió de emitir pronunciamiento de fondo, al considerar que la empresa no agotó la vía gubernativa al interponer el recurso fuera de tiempo. La corporación reiteró que solo los actos definitivos —aquellos que deciden el fondo del asunto— son susceptibles de control judicial, mientras que los actos de trámite del cobro coactivo no lo son.
Conclusión
El fallo envía un mensaje estratégico y contundente: en materia tributaria, la falta de rigor procesal puede ser tan fatal como la ausencia de argumentos de fondo. El Consejo de Estado recordó que una demanda mal presentada o sin el recurso previo interpuesto dentro del término legal equivale a una causa perdida. Para los litigantes y asesores tributarios, esta decisión refuerza la necesidad de combinar conocimiento sustantivo con disciplina procesal, garantizando que cada reclamación cumpla con los requisitos legales desde su origen.
Normas aplicadas
Artículos 29, 338, 345 y 363 de la Constitución Política; artículos 712, 715, 717, 719, 720, 726, 728, 730 y 835 del Estatuto Tributario; artículos 43, 101, 137, 138, 161, 187 y 207 del CPACA; artículos 320, 328 y 365 del CGP; artículo 9 del Decreto 2424 de 2006 y artículo 9 de la Resolución CREG 043 de 1995.
