UGPP pierde competencia para fiscalizar: Consejo de Estado delimita los cinco años y fija reglas del ingreso base de cotización de independientes
Sentencia del 11 de agosto de 2025 — Radicación 25000-23-37-000-2021-00557-01 (29735)
Ponente: Myriam Stella Gutiérrez Argüello
Sección: Cuarta – Consejo de Estado
Actor: José Flaminio López Vera
Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP)
Introducción
El Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia del 11 de agosto de 2025, delimitó con claridad los alcances temporales de la facultad de fiscalización de la UGPP y reafirmó la metodología aplicable para determinar la base de cotización de los trabajadores independientes. La corporación confirmó parcialmente la nulidad de las liquidaciones oficiales expedidas por la UGPP contra José Flaminio López Vera por los aportes del año 2014, al establecer que la entidad perdió competencia para fiscalizar varios períodos al haber notificado el requerimiento fuera del término de cinco años previsto en la Ley 1607 de 2012.
Antecedentes del caso
La UGPP expidió liquidaciones oficiales por supuestos aportes omitidos al sistema de seguridad social correspondientes al año 2014. El demandante alegó la caducidad de la facultad de fiscalización y la ausencia de norma vigente que definiera la base de cotización de los trabajadores independientes para ese período. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad parcial de los actos, y la UGPP apeló argumentando que la Ley 1753 de 2015 era aplicable retroactivamente y que la notificación del requerimiento fue oportuna. El Consejo de Estado resolvió la controversia confirmando la nulidad parcial, pero por razones precisas de competencia temporal.
Consideraciones del Consejo de Estado
La Sección Cuarta explicó que, conforme al artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, la UGPP cuenta con cinco años para notificar el requerimiento para declarar y/o corregir, contados desde el vencimiento del plazo para declarar. Transcurrido ese término, la administración pierde competencia para iniciar el proceso de determinación de aportes. La Sala reiteró que el acto que interrumpe la caducidad es el requerimiento para declarar y/o corregir, no el requerimiento de información, y que las autoliquidaciones de aportes tienen el mismo régimen de firmeza de las declaraciones tributarias previsto en el artículo 714 del Estatuto Tributario. En el caso concreto, el requerimiento fue notificado extemporáneamente respecto de los períodos enero a septiembre en pensión y febrero y mayo en salud, por lo que la UGPP perdió competencia sobre ellos.
Análisis jurídico
El Consejo de Estado desestimó el argumento de la UGPP según el cual no existía norma aplicable para definir la base de cotización en 2014. La Sala reiteró que el ingreso base de cotización (IBC) debía calcularse con base en los ingresos efectivamente percibidos por el independiente, depurados por expensas necesarias conforme al artículo 107 del Estatuto Tributario. La Ley 1753 de 2015 no creó la obligación, sino que precisó su alcance. El fallo aclaró que la UGPP no puede reconstruir arbitrariamente los ingresos de los aportantes con base en las declaraciones de renta sin prueba directa de su percepción. Asimismo, reafirmó que la aplicación del artículo 714 del Estatuto Tributario es residual y solo procede para autoliquidaciones presentadas antes de la vigencia de la Ley 1607 de 2012.
Decisión
El Consejo de Estado confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró la nulidad parcial de las liquidaciones oficiales expedidas por la UGPP, manteniendo únicamente la validez de los actos correspondientes a los períodos fiscalizados dentro del término legal. La corporación consolidó la regla de los cinco años como límite infranqueable de la potestad fiscalizadora y reafirmó que el requerimiento para declarar y/o corregir es el único acto idóneo para interrumpir la caducidad. También estableció que la base de cotización para independientes debe calcularse sobre ingresos reales, restando expensas comprobadas.
Conclusión
Esta sentencia constituye una guía estratégica para litigantes en procesos contra la UGPP. Reafirma que los actos notificados después del término legal de cinco años son nulos de pleno derecho y que la entidad no puede fundamentar sus liquidaciones en estimaciones globales de ingresos sin soporte técnico. El Consejo de Estado equilibra la potestad de control de la UGPP con la seguridad jurídica de los aportantes, fortaleciendo la aplicación estricta del principio de legalidad en la fiscalización parafiscal. La decisión consolida criterios que servirán de referente en futuras controversias sobre caducidad, firmeza y determinación del ingreso base de cotización de los trabajadores independientes.
Normas aplicadas
Artículos 2, 6, 29 y 363 de la Constitución Política; artículos 15 y 19 de la Ley 100 de 1993 modificados por los artículos 3 y 6 de la Ley 797 de 2003; artículo 33 de la Ley 1438 de 2011; artículos 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012; artículos 107, 714 y 717 del Estatuto Tributario; artículos 1 y 3 del Decreto 510 de 2003; artículos 4 del Decreto 1070 de 1995, 66 del Decreto 806 de 1998 y 25 del Decreto 1406 de 1999; parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 100 de 1993; artículos 156 de la Ley 1151 de 2007, 135 de la Ley 1753 de 2015, 244 de la Ley 1955 de 2019 y 365 del Código General del Proceso.
