Contratistas del Estado: cumplir horario y trabajar en una entidad pública no basta para demostrar contrato realidad
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Fuente integrada: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 29 de abril de 2026, proceso promovido por José Gregorio Jaimes Tarazona contra la E.S.E. Municipio de Villavicencio.
Introducción: trabajar como uno más no siempre basta para demostrar que se era empleado
Un contratista presta personalmente sus servicios, recibe pagos periódicos, trabaja dentro de las instalaciones de una entidad pública, cumple turnos y desarrolla funciones relacionadas con la misión institucional. A primera vista, todo puede parecer una relación laboral.
Sin embargo, para el Consejo de Estado esos elementos no permiten, por sí solos, declarar la existencia de un contrato realidad con una entidad estatal. El punto decisivo sigue siendo la subordinación: demostrar que la entidad dirigía de manera real la forma, el tiempo y las condiciones en que se ejecutaba el trabajo.
Así lo explicó la sentencia de 29 de abril de 2026 en el caso de José Gregorio Jaimes Tarazona, bacteriólogo que prestó servicios para la E.S.E. Municipio de Villavicencio mediante cooperativas de trabajo asociado y, posteriormente, a través de contratos de prestación de servicios suscritos directamente con la entidad.
La Sala encontró acreditados la prestación personal del servicio y el pago de una contraprestación. Pero no halló prueba suficiente de subordinación frente a la E.S.E. Por esa razón, confirmó la decisión que negó el reconocimiento de una relación laboral encubierta.
La precisión es importante: este análisis corresponde al sector público. La sentencia estudia si un contratista quedó realmente sometido al poder de dirección de una entidad estatal y cuáles efectos podría producir ese encubrimiento dentro de ese contexto.
El caso del bacteriólogo
José Gregorio Jaimes Tarazona prestó servicios como bacteriólogo para la E.S.E. Municipio de Villavicencio.
Según las pruebas documentales valoradas por el Consejo de Estado, estuvo vinculado primero como trabajador asociado de la Cooperativa de Trabajo Asociado SURGE; después como asociado de la Cooperativa de Trabajo Asociado Servisocial; y, finalmente, mediante contratos de prestación de servicios profesionales suscritos directamente con la E.S.E.
En los distintos acuerdos recibió una contraprestación económica por sus servicios. Para la Sala, esto permitía tener por demostrados dos elementos: la prestación personal y la remuneración.
El problema estaba en el tercero: ¿existía subordinación o dependencia continuada frente a la entidad pública?
Los tres elementos que deben aparecer en la realidad
La sentencia recuerda que para reconocer una relación laboral encubierta deben demostrarse, en la realidad, tres elementos: prestación personal del servicio, remuneración y subordinación.
Los dos primeros pueden aparecer también dentro de un contrato de prestación de servicios. Un contratista puede realizar personalmente una actividad y recibir pagos sin que por ello se convierta automáticamente en trabajador.
La subordinación es el elemento que permite diferenciar la autonomía contractual de una verdadera relación laboral.
Por eso, el litigio no se resolvía preguntando únicamente si el bacteriólogo trabajaba o recibía dinero, sino si la E.S.E. ejercía un poder efectivo de dirección sobre su actividad.
Cumplir turnos no demuestra automáticamente subordinación
Uno de los principales argumentos del demandante eran los cuadros de rotación de bacteriología.
En esos documentos aparecían los días de servicio, el número de horas y las abreviaciones de los turnos. El demandante sostuvo que esa programación demostraba la existencia de un horario impuesto por la E.S.E.
El Consejo de Estado no consideró suficiente esa inferencia.
Los cuadros correspondían solo a algunos períodos y, en su mayoría, estaban suscritos por personal administrativo o gerencial de las cooperativas SURGE y Servisocial.
Además, una testigo de Servisocial afirmó que ella coordinaba el proyecto, elaboraba periódicamente los turnos de los bacteriólogos y controlaba su cumplimiento.
Por ello, no quedó demostrado que la programación hubiera sido impuesta y vigilada por la E.S.E.
Horario y coordinación no son necesariamente lo mismo que dependencia
La Sala reiteró que el cumplimiento de un horario no constituye, por sí solo, prueba de subordinación.
Existen servicios que deben prestarse dentro de ciertas instalaciones y bajo parámetros mínimos de coordinación para que el objeto contratado pueda cumplirse.
En esos casos, organizar turnos, coordinar presencia o supervisar el cumplimiento del objeto no demuestra automáticamente la existencia de un vínculo laboral.
La pregunta decisiva es quién controla realmente la forma en que se presta el servicio y hasta dónde llega ese control.
Trabajar dentro de la entidad tampoco es suficiente
El bacteriólogo desarrollaba actividades en centros de salud y laboratorios vinculados con la E.S.E.
Pero el hecho de prestar el servicio dentro de las instalaciones de la entidad no demostraba, por sí solo, que estuviera subordinado.
La naturaleza de algunas actividades exige presencia física en el lugar donde se encuentran los pacientes, muestras, equipos o procesos que deben ser atendidos.
Lo verdaderamente relevante era demostrar que la E.S.E. había incorporado al contratista dentro de su círculo rector, organizativo y disciplinario.
Desarrollar funciones misionales tampoco definió el caso
El demandante sostuvo que sus actividades eran permanentes y estaban directamente relacionadas con los fines misionales de la entidad.
La Sala reconoció que ese elemento podía ser relevante, pero rechazó que fuera suficiente por sí solo para declarar una relación laboral encubierta.
El análisis debe hacerse de manera conjunta con otros factores: imposición de horarios, reglamentos, cantidad de trabajo, órdenes, directrices y, especialmente, la inserción del contratista dentro de la organización y disciplina de la entidad.
La actividad misional puede ser un indicio. No sustituye la prueba de subordinación.
Incluso había similitud con las funciones de planta
La sentencia comparó las obligaciones de los contratos directos del bacteriólogo con el manual de funciones del empleo de profesional universitario del área de salud.
Existían coincidencias en actividades relacionadas con análisis de laboratorio, controles de calidad, manejo de reactivos y equipos, elaboración de informes, orientación del personal auxiliar y aplicación de manuales y procedimientos.
Aun así, la similitud funcional no resolvía la controversia.
Era necesario demostrar que la entidad decidía de manera concreta cómo debía ejecutar el bacteriólogo esas funciones y ejercía una influencia decisiva sobre su trabajo.
Decir que se recibían órdenes no bastó
El demandante afirmó que una coordinadora de la E.S.E. fijaba turnos, impartía instrucciones y realizaba llamados de atención.
Sin embargo, el Consejo de Estado encontró debilidades en la prueba testimonial.
Uno de los testigos no tenía conocimiento directo suficiente sobre las órdenes que supuestamente recibía el bacteriólogo y se refirió a varias circunstancias desde su propia experiencia o mediante suposiciones.
La otra testigo señaló que, durante la vinculación con Servisocial, ella misma coordinaba el proyecto, elaboraba los turnos, tramitaba permisos o ausencias y realizaba llamados de atención a los trabajadores asociados.
La prueba no permitió identificar con certeza qué órdenes concretas impartía la E.S.E., con qué frecuencia, cómo controlaba su cumplimiento o qué poder disciplinario ejercía sobre el demandante.
La verdadera pregunta: ¿quién dirigía el trabajo?
Para acreditar subordinación es fundamental reconstruir el poder de dirección.
No basta con afirmar que había una coordinadora o que se cumplían instrucciones generales.
Debe demostrarse quién organizaba realmente el trabajo, quién fijaba las condiciones de ejecución, quién autorizaba permisos, quién controlaba los cambios de turno y quién podía exigir o corregir la manera en que el contratista desarrollaba su actividad.
En el caso del bacteriólogo, esa conexión directa con la E.S.E. no quedó suficientemente acreditada.
El concepto clave: círculo rector, organizativo y disciplinario
La sentencia utiliza una idea especialmente útil para comprender la subordinación en el sector público: la inserción del contratista en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad.
La pregunta consiste en determinar si la persona dejó de actuar con autonomía y pasó, en la práctica, a funcionar bajo el poder organizativo de la entidad.
La Sala concluyó que no se conocían con certeza las instrucciones impartidas al bacteriólogo ni se demostró que la E.S.E. hubiera ejercido una influencia decisiva sobre la forma en que cumplía sus obligaciones.
Por eso, no pudo tenerse por probada su inserción en ese círculo de dirección y disciplina.
Las cooperativas no impiden ni prueban automáticamente el contrato realidad
Durante buena parte del período estudiado, el bacteriólogo estuvo vinculado mediante cooperativas de trabajo asociado.
El Consejo de Estado recordó que en otros casos ha analizado relaciones laborales encubiertas cuando entidades estatales acuden a mecanismos de intermediación mediante cooperativas.
Pero la existencia de una cooperativa no permite afirmar automáticamente que la entidad pública es el verdadero empleador.
También debe probarse que, en la realidad, el tercero beneficiario del servicio ejercía subordinación sobre la persona.
En este expediente, las pruebas no permitieron demostrar claramente esa situación frente a la E.S.E.
Los contratos directos tampoco resolvieron el problema
En la última etapa de la vinculación, el demandante celebró contratos de prestación de servicios directamente con la E.S.E.
Esos contratos contenían obligaciones profesionales específicas como bacteriólogo.
Sin embargo, la Sala observó que no delimitaban por parte de la entidad el modo, tiempo y forma de ejecución de manera que pudiera concluirse que existía direccionamiento y control laboral.
La contratación directa con la entidad, por sí sola, tampoco demostraba subordinación.
Qué debería documentar un contratista del Estado que alega subordinación
La sentencia muestra que las afirmaciones generales tienen poco peso si no se acompañan de pruebas concretas.
Resulta especialmente relevante acreditar quién impartía las órdenes, cuáles eran, cómo se comunicaban y si existía obligación de obedecerlas.
También importa demostrar quién fijaba y vigilaba los horarios, quién autorizaba permisos, quién controlaba la cantidad de trabajo y quién realizaba llamados de atención o ejercía medidas disciplinarias.
La prueba debe permitir distinguir una simple coordinación necesaria para cumplir el contrato de un verdadero poder continuado de dirección.
El principio de primacía de la realidad no elimina la carga de probar
El contrato realidad parte de una idea sencilla: si los hechos muestran una verdadera relación laboral, la forma utilizada para encubrirla no puede prevalecer.
Pero la primacía de la realidad no significa que toda prestación prolongada o toda actividad misional se convierta automáticamente en relación laboral.
La realidad debe probarse.
En este caso, la prestación personal y la remuneración estaban demostradas. La subordinación no.
Reconocer contrato realidad tampoco equivale automáticamente a ser empleado público
La sentencia recuerda además una precisión propia del sector público.
Incluso cuando se reconoce la existencia de una relación laboral encubierta y el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, ello no convierte automáticamente al contratista en empleado público.
El Consejo de Estado señaló que esa categoría exige la concurrencia de los elementos previstos para acceder al empleo público.
Por eso, reconocer consecuencias laborales y adquirir el estatus jurídico de empleado público son cuestiones distintas.
La decisión
El Consejo de Estado confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Arauca que había negado las pretensiones.
La Sala concluyó que no se acreditó la subordinación necesaria para reconocer una relación laboral encubierta entre José Gregorio Jaimes Tarazona y la E.S.E. Municipio de Villavicencio.
En consecuencia, no ordenó el reconocimiento de las prestaciones y demás conceptos reclamados con fundamento en el supuesto contrato realidad.
Tampoco impuso condena en costas en segunda instancia.
Conclusión: el horario puede ser un indicio; la subordinación es la prueba decisiva
El caso del bacteriólogo deja una advertencia importante para quienes prestan servicios al Estado.
Cumplir turnos, trabajar dentro de una entidad pública, desarrollar funciones misionales, recibir pagos y realizar actividades similares a las de personal de planta pueden ser circunstancias relevantes.
Pero ninguna de ellas, aisladamente, demuestra que exista una relación laboral encubierta.
La prueba decisiva consiste en demostrar que la entidad pública ejercía un poder real y continuado de dirección: que imponía la forma de trabajar, controlaba el cumplimiento, impartía órdenes concretas y había incorporado al contratista dentro de su estructura organizativa y disciplinaria.
Para el contratista del Estado, la enseñanza es clara: no basta mostrar dónde trabajaba o qué horario cumplía. El litigio se define demostrando quién dirigía realmente su trabajo.
