Contrato de prestación de servicios con el Estado o relación laboral: los tres elementos explicados con el caso del bacteriólogo
Balance Legal | Enfoque estudiantes – Sector público
Fuente integrada: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 29 de abril de 2026, proceso promovido por José Gregorio Jaimes Tarazona contra la E.S.E. Municipio de Villavicencio.
Introducción: el nombre del contrato no decide por sí solo la relación
En el sector público es frecuente que profesionales y técnicos presten servicios mediante contratos de prestación de servicios o a través de otras formas de vinculación. Pero una pregunta aparece con frecuencia: ¿qué ocurre si, a pesar del contrato escrito, la persona trabaja en condiciones semejantes a las de una relación laboral?
La respuesta se encuentra en el principio de primacía de la realidad. Si los hechos demuestran que existieron prestación personal, remuneración y subordinación, la forma contractual puede ser desvirtuada y reconocerse una relación laboral encubierta.
La sentencia de 29 de abril de 2026 del Consejo de Estado permite estudiar esos tres elementos con un caso concreto. José Gregorio Jaimes Tarazona prestó servicios como bacteriólogo para la E.S.E. Municipio de Villavicencio, primero mediante cooperativas de trabajo asociado y después a través de contratos de prestación de servicios directos.
La Sala encontró probados dos elementos: el servicio personal y la remuneración. Sin embargo, no encontró acreditada la subordinación frente a la E.S.E. Por esa razón, no reconoció el contrato realidad.
Este análisis corresponde al sector público. La sentencia estudia una relación con una entidad estatal y, por ello, sus conclusiones deben entenderse dentro de ese contexto.
Primer elemento: prestación personal del servicio
La prestación personal significa que la actividad es realizada directamente por la persona que reclama la existencia de la relación laboral.
En el caso, los acuerdos y contratos mostraban que José Gregorio Jaimes Tarazona prestó personalmente servicios de bacteriología en beneficio de la E.S.E.
Este elemento estaba demostrado y no fue el punto que definió el proceso.
Sin embargo, prestar personalmente un servicio no convierte automáticamente al contratista en trabajador, porque también es posible que un contrato de prestación de servicios exija que una actividad profesional sea desarrollada directamente por la persona contratada.
Segundo elemento: remuneración
La remuneración es la contraprestación económica recibida por la actividad realizada.
En el expediente existían comprobantes y documentos que demostraban pagos al bacteriólogo por sus servicios.
Por ello, este segundo elemento también estaba acreditado.
Pero nuevamente aparece una diferencia importante: recibir dinero por un servicio no significa necesariamente recibir un salario. Un contratista también obtiene una contraprestación económica por cumplir el objeto contratado.
La existencia del pago debía analizarse junto con el tercer elemento.
Tercer elemento: subordinación o dependencia
La subordinación fue el elemento decisivo.
Existe cuando la persona no ejecuta su actividad con verdadera autonomía, sino que queda sometida al poder de dirección de quien recibe el servicio.
Ese poder puede reflejarse en órdenes concretas, imposición y control de horarios, instrucciones sobre la forma de trabajar, permisos, llamados de atención, reglamentos y otras decisiones que muestran una dependencia continuada.
En el caso del bacteriólogo, el Consejo de Estado concluyó que las pruebas no permitían demostrar con certeza ese poder de dirección por parte de la E.S.E.
¿Por qué la subordinación diferencia el contrato laboral del contrato de servicios?
Tanto un trabajador como un contratista pueden prestar personalmente una actividad y recibir dinero.
La gran diferencia está en la autonomía.
El contratista, dentro de los límites necesarios para cumplir su objeto, conserva un margen propio para ejecutar la actividad. En una relación laboral, en cambio, existe un poder continuado de dirección sobre la persona.
Por eso, en los procesos de contrato realidad no basta demostrar que se trabajó para la entidad. Debe probarse cómo se trabajó y quién tenía el control real.
Cumplir horario no bastó
El bacteriólogo presentó cuadros de turnos en los que aparecían días y horas de servicio.
A primera vista, ese elemento podía parecer una prueba fuerte de dependencia.
Sin embargo, la Sala observó que los cuadros correspondían solo a determinados períodos y, en su mayoría, estaban suscritos por personal de las cooperativas.
Además, una testigo de Servisocial afirmó que ella elaboraba los cuadros de turnos de los bacteriólogos y controlaba su cumplimiento.
Por eso, no quedó demostrado que la E.S.E. hubiera impuesto directamente el horario.
Coordinación no es lo mismo que subordinación
Una actividad puede necesitar coordinación sin que exista una relación laboral.
Por ejemplo, un servicio profesional puede requerir presencia en determinado lugar o dentro de ciertos horarios para que el objeto contratado pueda cumplirse.
La sentencia recuerda que esas exigencias no prueban por sí solas subordinación.
La pregunta correcta es si la entidad solamente coordinaba el servicio o si realmente controlaba de manera continuada la forma en que el contratista debía ejecutarlo.
Trabajar dentro de una entidad pública tampoco fue suficiente
José Gregorio prestaba sus servicios en centros de salud y laboratorios vinculados con la E.S.E.
Pero algunas actividades, por su propia naturaleza, deben realizarse en el lugar donde están los pacientes, los equipos, las muestras o los procesos que se van a atender.
Por ello, la presencia física dentro de una entidad pública puede ser un indicio, pero no demuestra automáticamente que la persona esté sometida a su poder de dirección.
Las funciones misionales también son solo un indicio
El demandante ejercía labores de bacteriología vinculadas con los servicios de salud de la E.S.E.
La Sala reconoció que el carácter misional de las funciones puede ser relevante para analizar la relación.
Sin embargo, no consideró que fuera una prueba suficiente por sí sola.
Una actividad relacionada directamente con la misión de la entidad todavía puede ejecutarse con autonomía. Para demostrar una relación laboral debe acreditarse además la subordinación.
Había similitud con funciones de personal de planta
La sentencia comparó algunas obligaciones de los contratos del bacteriólogo con las funciones previstas para un empleo de profesional universitario del área de salud.
Existían coincidencias en labores de análisis de laboratorio, controles de calidad, manejo de equipos y reactivos, elaboración de informes y aplicación de procedimientos.
Pero hacer actividades semejantes a las de un cargo de planta no demuestra, por sí mismo, una relación laboral.
Todavía era necesario probar que la E.S.E. dirigía y controlaba la manera en que el bacteriólogo realizaba esas funciones.
Las cooperativas de trabajo asociado
Durante buena parte del período analizado, el bacteriólogo estuvo vinculado mediante las cooperativas SURGE y Servisocial.
La sentencia no afirma que una cooperativa impida reconocer un contrato realidad.
Tampoco sostiene que toda vinculación mediante cooperativa signifique automáticamente que la entidad estatal es el verdadero empleador.
Lo importante es determinar quién ejercía realmente la dirección del trabajo.
En este expediente, una testigo explicó que Servisocial elaboraba turnos, manejaba permisos y ausencias, realizaba llamados de atención y pagaba las compensaciones de sus asociados.
Ese material debilitó la tesis de que todo el control provenía directamente de la E.S.E.
Decir “recibía órdenes” no fue suficiente
El demandante sostuvo que recibía órdenes de una coordinadora de la E.S.E.
Sin embargo, el Consejo de Estado encontró que los testimonios no demostraban con suficiente precisión cuáles órdenes recibía, quién las impartía, con qué frecuencia y cómo se controlaba su cumplimiento.
Uno de los testigos habló desde su propia experiencia o mediante suposiciones. La otra testigo conocía el funcionamiento de Servisocial, pero no recordaba circunstancias específicas suficientes del demandante.
La prueba de subordinación exige hechos concretos, no afirmaciones generales.
El círculo rector, organizativo y disciplinario
La sentencia utiliza una idea útil para identificar la subordinación: determinar si el contratista quedó incorporado al círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad.
En palabras sencillas, hay que preguntar si la persona conservaba autonomía o si funcionaba, en la realidad, bajo las decisiones organizativas y disciplinarias de la entidad pública.
En el caso no se demostró con certeza que la E.S.E. ejerciera esa influencia decisiva sobre el bacteriólogo.
El principio de primacía de la realidad
La primacía de la realidad significa que los hechos pueden prevalecer sobre el nombre utilizado en el contrato.
Si una persona aparece formalmente como contratista, pero en la realidad presta personalmente el servicio, recibe remuneración y está subordinada, la forma escrita puede ser desvirtuada.
Pero el principio no elimina la necesidad de probar.
En el caso Jaimes Tarazona, la realidad probada mostraba los dos primeros elementos, pero no el tercero.
Contrato realidad no significa automáticamente empleado público
Esta es una precisión fundamental propia del sector público.
Incluso cuando se reconoce una relación laboral encubierta y surgen consecuencias económicas a cargo de la administración, ello no significa que el contratista adquiera automáticamente la condición de empleado público.
La sentencia recuerda que para obtener esa categoría deben cumplirse los requisitos previstos para el acceso al empleo público.
Por eso, reconocer una relación laboral en la realidad y adquirir el estatus jurídico de empleado público son dos cuestiones diferentes.
Una fórmula sencilla para estudiar estos casos
Primer paso: verificar si la actividad fue prestada personalmente.
Segundo paso: determinar si existió una contraprestación económica.
Tercer paso: estudiar quién dirigía realmente el trabajo.
En ese tercer paso deben revisarse los horarios, las órdenes, los permisos, los llamados de atención, los reglamentos, la forma de supervisión y la inserción dentro de la organización.
Solo después de analizar conjuntamente esos elementos puede concluirse si existía autonomía contractual o subordinación laboral.
Lecciones para estudiantes
La primera lección es que el nombre del contrato no define por sí solo la realidad.
La segunda es que prestación personal y remuneración también pueden existir en una prestación de servicios.
La tercera es que la subordinación es el elemento decisivo para diferenciar ambas relaciones.
La cuarta es que horario, lugar de trabajo, funciones misionales y similitud con cargos de planta son indicios, pero no pruebas automáticas.
La quinta es que una cooperativa puede participar legítimamente o puede ser desnaturalizada; todo depende de quién ejerza realmente el poder de dirección.
La sexta es que reconocer contrato realidad no convierte automáticamente al contratista en empleado público.
La decisión del Consejo de Estado
El Consejo de Estado confirmó la sentencia que había negado las pretensiones de José Gregorio Jaimes Tarazona.
La Sala tuvo por demostradas la prestación personal y la remuneración, pero concluyó que no se acreditó la subordinación frente a la E.S.E. Municipio de Villavicencio.
No se probó con certeza que la entidad impusiera las condiciones de modo de ejecución ni que ejerciera una influencia decisiva sobre la forma de prestar el servicio.
Por ello, no reconoció la relación laboral encubierta ni ordenó el pago de las prestaciones reclamadas. Tampoco impuso condena en costas en segunda instancia.
Conclusión
El caso del bacteriólogo permite entender de manera sencilla la lógica del contrato realidad en el sector público.
Prestar personalmente un servicio y recibir una remuneración son elementos necesarios, pero no suficientes. La subordinación es la pieza que completa la relación laboral.
Por eso, cumplir turnos, trabajar dentro de la entidad o realizar funciones misionales no resuelve automáticamente el caso. Es necesario probar quién dirigía realmente la actividad y si la entidad pública ejercía sobre el contratista un poder continuado de organización y control.
Para quien estudia derecho, la enseñanza final es clara: la primacía de la realidad protege frente a las formas que puedan ocultar una relación laboral, pero esa realidad debe demostrarse con pruebas concretas.
