UGPP, primacía de la realidad y límites del IBC: cuando la fiscalización no puede crear salario por decreto
Introducción
La fiscalización de aportes al Sistema de la Protección Social se ha convertido en uno de los frentes más sensibles del derecho tributario y parafiscal. En ese escenario, la UGPP ha ampliado su capacidad de control, pero también ha enfrentado límites claros cuando sus actuaciones desconocen la realidad económica y contractual del aportante.
La sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 23 de octubre de 2025, Rad. 28705, con ponencia de la magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello, constituye un precedente de enorme valor tributario. El fallo precisa hasta dónde puede llegar la UGPP al recalificar pagos laborales, cómo opera la primacía de la realidad para efectos del IBC y cuáles conceptos no pueden integrar la base de cotización, ni siquiera bajo el límite del 40%.
Desarrollo
El litigio se originó en la liquidación oficial expedida por la UGPP contra la Fundación Tecnológica Antonio de Arévalo, mediante la cual se determinaron aportes omitidos por mora e inexactitud correspondientes al año 2013, junto con sanciones significativas. La entidad fiscalizadora consideró que diversos pagos efectuados a trabajadores y docentes debían integrar el Ingreso Base de Cotización para salud, pensión, riesgos laborales y parafiscales.
Uno de los ejes centrales del debate fue la competencia de la UGPP para calificar pagos como salariales. El Consejo de Estado reiteró que la UGPP sí tiene competencia para interpretar normas laborales con fines tributarios y parafiscales, pero aclaró que esa facultad no es ilimitada ni equivale a sustituir al juez laboral. Su función se restringe a verificar si un pago integra o no la base de cotización, sin alterar artificialmente la naturaleza jurídica de las relaciones laborales.
En ese marco, la Sala examinó múltiples conceptos fiscalizados: concurrencia de contratos, presunción de días trabajados, pagos a aprendices SENA, límites máximos de cotización y, de manera especial, los pagos por auxilio de transporte y gastos de representación. Sobre este último punto, el fallo es categórico: cuando estos pagos tienen una finalidad estrictamente funcional —esto es, permitir el desarrollo de la actividad laboral— no constituyen salario ni pueden integrar el IBC, ni siquiera dentro del límite del cuarenta por ciento previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.
El Consejo de Estado enfatizó que la primacía de la realidad no puede ser utilizada por la administración para crear salario donde no existe. La realidad probada en el expediente —contratos, desprendibles de nómina y soportes de pago— demostraba que ciertos valores no remuneraban el servicio, sino que compensaban gastos necesarios para su ejecución.
Otro aspecto relevante del fallo fue la valoración probatoria. La Sala reprochó los ajustes generalizados y recordó que la fiscalización de aportes exige un análisis individualizado por trabajador, período y concepto. Allí donde la UGPP no acreditó con precisión las diferencias entre lo pagado y lo debido, los ajustes no podían mantenerse.
Finalmente, la sentencia abordó la devolución de aportes pagados en exceso, reiterando la aplicación del artículo 311 de la Ley 1819 de 2016 y la procedencia de intereses moratorios cuando se configuran pagos indebidos derivados de actos administrativos anulados.
Consecuencias prácticas para empleadores y asesores
Este precedente tiene un impacto directo en la planeación y defensa tributaria y parafiscal. Confirma que no todo pago al trabajador es salario, y que la UGPP no puede recalificar indiscriminadamente conceptos funcionales como si fueran remuneración.
Para empleadores, el fallo refuerza la importancia de documentar adecuadamente la finalidad de cada pago y su relación con la ejecución del contrato. Para asesores, ofrece una hoja de ruta clara para estructurar defensas sólidas frente a fiscalizaciones agresivas, basadas en la primacía de la realidad probada y no en presunciones administrativas.
Cierre
La sentencia del 23 de octubre de 2025 marca un límite claro al poder fiscalizador de la UGPP. Enseña que la primacía de la realidad no es una herramienta para inflar el IBC, sino una garantía para que los aportes se calculen sobre lo efectivamente remunerado.
En materia parafiscal, como en el derecho tributario, la legalidad no admite atajos: ni el Estado puede crear salario por decreto, ni el contribuyente puede ser sancionado por pagos que nunca fueron remuneración.
