Cómo liquidar una relación laboral encubierta cuando no existe un cargo de planta comparable
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Fuente integrada: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 19 de marzo de 2026, radicación 05001-23-31-000-2000-02166-02 (1422-2025), demandante Margarita Ofelia Builes Pérez, demandada Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, consejero ponente Jorge Iván Duque Gutiérrez.
Introducción: reconocer el derecho no basta si la condena no puede ejecutarse
Una sentencia laboral o administrativa no cumple plenamente su función por el solo hecho de reconocer que existió una relación laboral encubierta. Después de definir el derecho, el juez debe establecer con precisión qué conceptos se deben, cuál es la base de liquidación, qué valores ya fueron pagados, cuáles beneficios no proceden y cuál es la suma finalmente exigible.
La sentencia de 19 de marzo de 2026 del Consejo de Estado, proferida dentro del proceso promovido por Margarita Ofelia Builes Pérez contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, muestra por qué esta segunda etapa puede ser tan importante como la declaración misma de la relación.
El Tribunal Administrativo de Antioquia había ordenado pagar las prestaciones sociales legales y aquellas devengadas por un abogado de planta que realizara funciones semejantes. La fórmula parecía proteger a la demandante, pero dejaba sin resolver preguntas esenciales: cuál cargo debía utilizarse, qué nivel o grado correspondía, quién debía definir la equivalencia y con qué criterios debía hacerse la comparación.
El Consejo de Estado consideró que una orden de esa naturaleza generaba incertidumbre y dificultaba el cumplimiento material de la sentencia. Para evitar que el futuro proceso ejecutivo tuviera que completar lo que el proceso ordinario no había definido, modificó la condena, utilizó como base la remuneración contractual acreditada y realizó directamente la liquidación.
El resultado fue una condena indexada de $31.680.052. La providencia deja una enseñanza procesal y financiera de gran valor: una condena justa también debe ser clara, verificable y ejecutable.
Fuente: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 19 de marzo de 2026, radicación 05001-23-31-000-2000-02166-02 (1422-2025).
El punto de partida: una relación laboral reconocida, pero una condena indeterminada
La demandante prestó sus servicios como abogada de la Policía Nacional desde el 5 de junio de 1996 hasta el 31 de diciembre de 1999. Aunque había sido vinculada formalmente como trabajadora oficial mediante contratos a término fijo, el Consejo de Estado concluyó que esa modalidad no correspondía con las funciones realmente desarrolladas.
La sentencia de primera instancia reconoció la existencia de la relación laboral y ordenó pagar vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, prima de servicios, cesantías, intereses a las cesantías y las demás prestaciones que correspondieran a un abogado de planta de la entidad con funciones semejantes.
La dificultad no estaba en la intención de restablecer los derechos. El problema era la forma en que se había construido la orden. El expediente no permitía identificar con certeza a qué empleo de la planta debía asimilarse la demandante.
La condena quedaba abierta a una nueva discusión: si debía utilizarse el perfil profesional, la experiencia, las funciones, el salario, el nivel jerárquico o una combinación de esos elementos. La sentencia no ofrecía una respuesta concreta.
Una comparación con la planta exige prueba, no suposiciones
El Consejo de Estado explicó que no obraba en el expediente prueba suficiente para establecer cuál era el cargo de planta equivalente. No se había identificado de manera cierta un empleo, su denominación, nivel, grado, asignación o estructura funcional.
Sin esos elementos, cualquier equiparación podía ser discutible. La Policía podía seleccionar un cargo y la beneficiaria podía rechazarlo por considerar que otro empleo era más cercano a sus responsabilidades.
La ausencia de prueba no podía trasladarse a la etapa de cumplimiento. Una sentencia no debe dejar al obligado la facultad de completar unilateralmente el contenido económico de la condena ni imponer al beneficiario la carga de iniciar un nuevo debate para definir el derecho ya reconocido.
La comparación con un servidor de planta es posible cuando la equivalencia está demostrada. Pero, si el expediente no permite establecerla, el juez debe buscar una base cierta que evite convertir la liquidación en una reconstrucción hipotética.
La claridad de la sentencia es una garantía para ambas partes
La Sala recordó que el proceso ordinario tiene como finalidad poner fin al conflicto de manera pacífica y definitiva. La sentencia debe establecer con certeza qué debe darse, hacerse o dejarse de hacer.
La claridad no favorece exclusivamente al trabajador. También protege a la entidad condenada, porque le permite conocer el alcance exacto de su obligación y cumplir sin exponerse a interpretaciones cambiantes.
Una orden indeterminada prolonga el litigio. Si el beneficiario no comparte la equivalencia escogida por la Administración, el proceso ejecutivo termina convertido en un nuevo proceso ordinario, destinado a determinar el derecho en vez de limitarse a hacerlo efectivo.
El Consejo de Estado rechazó ese resultado. El proceso ejecutivo está concebido para exigir de manera breve y sumaria un derecho previamente declarado y definido, no para descubrir cuál era el contenido de la condena.
Mérito ejecutivo: la condena debe poder exigirse sin rehacer el juicio
La providencia vinculó la claridad con el mérito ejecutivo. Una sentencia presta verdadero mérito ejecutivo cuando el obligado, el beneficiario y el juez de ejecución pueden establecer la obligación sin abrir una nueva controversia de fondo.
La orden de comparar a la demandante con un abogado de planta no cumplía ese propósito. Antes de exigir el pago, habría sido necesario determinar qué cargo era equivalente, qué remuneración recibía y qué prestaciones concretas servían como referencia.
La Sala modificó la sentencia para que solucionara definitivamente el conflicto. En lugar de delegar la elección del cargo comparable, definió las prestaciones, precisó la base acreditada y fijó una suma total.
Este razonamiento ofrece una lección para la formulación de pretensiones y para la elaboración de fallos: una condena genérica puede aparentar amplitud protectora, pero perder eficacia si no contiene los elementos necesarios para su cumplimiento.
La base escogida: la remuneración efectivamente pactada y probada
Ante la imposibilidad de identificar un cargo de planta equivalente, el Consejo de Estado utilizó como base la remuneración establecida en el contrato y en sus actas modificatorias.
Para 1996, el contrato fijó un salario básico mensual de $800.000 y un subsidio familiar de $15.690 por dos hijos menores de edad. También contempló prima de navidad, prima de servicios y prima vacacional en los términos pactados.
La remuneración básica fue modificada sucesivamente: $900.000 para 1997, $1.076.480 para 1998 y $1.227.187 para 1999. Las actas también registraron los valores del subsidio familiar correspondientes.
Esta información tenía una ventaja probatoria: no dependía de una equivalencia futura ni de un cargo hipotético. Eran valores expresamente documentados dentro de la relación y conocidos por las dos partes.
La decisión no afirmó que la remuneración contractual fuera idéntica a la de un empleo de planta. La utilizó porque era la base cierta disponible para liquidar las prestaciones sin introducir elementos que el expediente no había demostrado.
Las prestaciones se definieron conforme al régimen aplicable a la entidad nacional
La Sala indicó que el reconocimiento debía realizarse conforme a los Decretos 1042 y 1045 de 1978, relacionados con el régimen salarial y prestacional aplicable a empleados públicos del orden nacional.
Dentro de los conceptos examinados estaban vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, auxilio de transporte, subsidio de alimentación y subsidio familiar.
La enumeración no significó que todos los conceptos fueran finalmente pagaderos. La Sala revisó cuáles habían sido cubiertos durante la relación, cuáles debían incorporarse como factores de liquidación y cuáles no procedían por no cumplirse sus requisitos.
La liquidación judicial exigió, por tanto, una depuración: identificar el universo prestacional, verificar la prueba de los pagos y evitar que el reconocimiento de la relación laboral produjera una duplicidad económica.
Evitar el doble pago: reconocer derechos no significa pagar dos veces
El expediente no contenía la totalidad de los desprendibles de pago de cada período. Sin embargo, la demandante no había alegado durante el proceso el incumplimiento de las obligaciones remunerativas asumidas en el contrato.
Con base en esa circunstancia, la Sala entendió que habían sido pagadas las vacaciones, la prima de vacaciones, la prima de navidad, la prima de servicios y el subsidio familiar durante el tiempo laborado.
Por ello, esos conceptos no podían reconocerse nuevamente como obligaciones autónomas. No obstante, los valores recibidos debían considerarse en la liquidación cuando incidieran como factores para calcular otras prestaciones.
La solución combinó dos reglas: utilizar los pagos efectuados cuando fueran factores relevantes y restarlos de la suma global para evitar un doble reconocimiento.
Esta parte de la sentencia muestra que la declaración de una relación laboral encubierta no elimina la historia económica del vínculo. El juez debe reconstruir lo pagado y lo adeudado, no asumir que todo comenzó en cero.
Auxilio de transporte y subsidio de alimentación: no todo concepto listado resulta procedente
El Consejo de Estado negó el auxilio de transporte y el subsidio de alimentación. La remuneración percibida durante las anualidades de la vinculación superaba el equivalente a dos salarios mínimos mensuales legales vigentes.
La Sala identificó ese límite en la Ley 15 de 1959 y en los Decretos 2310 de 1995, 2334 de 1996, 3106 de 1997 y 2560 de 1998, mencionados en la providencia como disposiciones reglamentarias de esos beneficios.
La exclusión demuestra que la liquidación no se construye mediante una lista automática de prestaciones. Cada concepto tiene presupuestos propios y debe verificarse frente a la remuneración, el período y las condiciones demostradas.
Reconocer la realidad laboral no autoriza a conceder beneficios cuyos requisitos no se acreditaron o que estaban excluidos por el nivel de ingresos de la trabajadora.
Continuidad de la relación y prescripción
La sentencia también examinó si existían períodos afectados por la prescripción. La vinculación se desarrolló mediante un contrato inicial y sucesivas modificaciones entre el 5 de junio de 1996 y el 31 de diciembre de 1999.
El Consejo de Estado determinó que no se presentaron interrupciones. Para efectos de la prescripción existía una sola relación laboral y no correspondía revisar cada prórroga como un vínculo aislado.
La demanda fue presentada el 9 de mayo de 2000. Debido a la continuidad y a la oportunidad de la reclamación judicial, la Sala concluyó que no se había configurado prescripción.
La lección procesal es relevante: la forma documental puede mostrar varios períodos, pero el análisis debe establecer si existió una continuidad material. Esa conclusión incide directamente en el término y en el alcance económico de la condena.
La indexación: preservar el valor real de la obligación
Después de definir los conceptos, bases y deducciones, la Sala aplicó la actualización monetaria correspondiente. El resultado total indexado fue de $31.680.052.
La indexación evita que el paso del tiempo reduzca el valor real de las sumas reconocidas. En un proceso que se extendió durante varios años, una condena puramente nominal habría desconocido la pérdida del poder adquisitivo.
La actualización no reemplaza la liquidación ni corrige una base incierta. Primero debe establecerse la obligación de forma clara; después se preserva su valor mediante el mecanismo definido por la sentencia.
La cifra final fue el resultado de una operación integral: remuneraciones acreditadas, prestaciones aplicables, factores ya pagados, exclusiones legales, ausencia de prescripción e indexación.
La diferencia entre una condena abstracta y una condena ejecutable
Una condena abstracta reconoce que existen derechos, pero deja a las partes la tarea de determinar su alcance. Una condena ejecutable identifica los elementos suficientes para exigir el cumplimiento sin reconstruir el litigio.
En primera instancia, la referencia a un abogado de planta semejante abría un debate futuro. En segunda instancia, la Sala sustituyó esa fórmula por una liquidación sustentada en la prueba disponible.
La modificación no redujo el deber de restablecimiento. Lo volvió concreto. El derecho dejó de depender de una comparación incierta y se convirtió en una suma definida, actualizada y susceptible de cumplimiento.
Para los profesionales, la enseñanza es especialmente útil en procesos de nulidad y restablecimiento, contratos realidad y controversias laborales con el Estado: la ejecución debe pensarse desde la demanda, no cuando la sentencia ya está en firme.
Errores que esta providencia ayuda a evitar
El primer error es pedir una equiparación con un cargo de planta sin identificarlo ni aportar prueba suficiente sobre sus funciones, nivel, grado y remuneración.
El segundo es formular una condena genérica y confiar en que la entidad complete posteriormente los elementos faltantes. Esa delegación puede prolongar el conflicto y afectar la seguridad jurídica.
El tercer error es asumir que todas las prestaciones deben pagarse nuevamente por el solo reconocimiento de la relación. Los valores ya cubiertos deben verificarse y descontarse cuando corresponda.
El cuarto es incluir beneficios sin revisar sus requisitos particulares. El auxilio de transporte y el subsidio de alimentación fueron negados por el nivel salarial acreditado.
El quinto es fragmentar artificialmente vínculos sucesivos sin examinar su continuidad material, lo que puede distorsionar el análisis de prescripción.
El sexto es dejar la indexación como una operación aislada. La actualización solo es útil cuando la obligación principal ya ha sido definida con certeza.
Recomendaciones estratégicas para litigantes y entidades
Desde la presentación de la demanda, debe identificarse el cargo de planta que se propone como equivalente. Es aconsejable aportar la denominación, código, grado, funciones, asignación y período de referencia.
Si esa equivalencia no puede demostrarse, conviene proponer una base alternativa respaldada por documentos ciertos, como la remuneración contractual efectivamente recibida.
La prueba económica debe organizarse por anualidades y conceptos. Contratos, prórrogas, comprobantes, actas de modificación y certificaciones permiten distinguir lo pagado de lo adeudado.
También debe elaborarse una matriz de prestaciones con cuatro columnas: concepto, requisito, valor pagado y saldo reclamado. Este ejercicio reduce el riesgo de doble reconocimiento y facilita el control judicial.
La continuidad debe probarse con fechas exactas. Cuando existen contratos sucesivos sin interrupción, el análisis de prescripción debe reflejar la relación material y no limitarse al número de documentos.
Finalmente, las pretensiones deben anticipar la ejecución. El objetivo no es obtener una sentencia que declare en términos generales que algo se debe, sino una decisión que permita saber cuánto, por qué concepto y con qué base debe pagarse.
Conclusión
La sentencia del caso Margarita Ofelia Builes Pérez demuestra que el reconocimiento de una relación laboral encubierta es solo el primer paso. El restablecimiento exige transformar esa declaración en una obligación cierta, depurada y ejecutable.
El Tribunal había ordenado comparar a la demandante con un abogado de planta semejante, pero el expediente no permitía identificar ese empleo. El Consejo de Estado consideró que la indeterminación afectaba la seguridad jurídica y podía convertir el proceso ejecutivo en una nueva controversia ordinaria.
La Sala utilizó la remuneración contractual acreditada, aplicó el régimen prestacional mencionado en la providencia, evitó duplicar conceptos pagados, excluyó beneficios que no cumplían sus requisitos, descartó la prescripción por la continuidad del vínculo e indexó el resultado.
La condena final fue de $31.680.052. Más allá de la cifra, la lección profesional es contundente: una sentencia solo cierra verdaderamente el conflicto cuando define el derecho con la precisión suficiente para que pueda cumplirse sin abrir otro juicio.
