Contrato realidad en el sector público: cómo probar la subordinación frente a una entidad estatal
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Fuente integrada: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 29 de abril de 2026, proceso promovido por José Gregorio Jaimes Tarazona contra la E.S.E. Municipio de Villavicencio.
Introducción: la subordinación es el punto que define el litigio
En los procesos de contrato realidad contra entidades estatales, la prestación personal y la remuneración pueden estar plenamente acreditadas y, aun así, la demanda fracasar. La razón es sencilla: esos dos elementos también pueden aparecer dentro de un contrato de prestación de servicios. La verdadera frontera está en la subordinación.
La sentencia del 29 de abril de 2026 del Consejo de Estado lo demuestra con especial claridad. José Gregorio Jaimes Tarazona prestó servicios como bacteriólogo para la E.S.E. Municipio de Villavicencio, primero a través de cooperativas de trabajo asociado y luego mediante contratos de prestación de servicios suscritos directamente con la entidad.
La Sala tuvo por demostradas la prestación personal y la contraprestación económica. Sin embargo, concluyó que las pruebas no permitían establecer que la E.S.E. hubiera ejercido una dependencia continuada sobre la forma en que el profesional ejecutaba sus obligaciones.
Para el litigante, la enseñanza central es que la subordinación no se prueba acumulando etiquetas como “horario”, “función misional” o “trabajo en sede”. Debe reconstruirse quién ejercía realmente el poder de dirección y si el contratista quedó incorporado al círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad.
Los tres elementos de la relación laboral
La providencia recuerda que la relación laboral comprende tres elementos: una actividad personal, una remuneración y una relación de dependencia o subordinación.
La subordinación es el elemento que diferencia la relación laboral del contrato estatal de prestación de servicios. Cuando logra demostrarse, puede desvirtuarse la forma contractual y abrirse paso a las consecuencias derivadas del principio de primacía de la realidad.
En el caso del bacteriólogo, los documentos permitían establecer que prestó personalmente el servicio y recibió pagos con determinada habitualidad. El debate de segunda instancia se concentró entonces en verificar si existía subordinación frente a la E.S.E.
Qué significa probar subordinación frente a una entidad pública
Probar subordinación exige demostrar algo más que coordinación. Debe acreditarse que la entidad imponía condiciones sobre el modo de ejecución, impartía instrucciones concretas y ejercía una influencia decisiva sobre la manera en que se cumplían las obligaciones.
La sentencia utiliza una formulación especialmente útil: debe examinarse si el contratista estaba inserto en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad.
Esa inserción supone que la persona dejó de actuar con verdadera autonomía y pasó a desarrollar su actividad dentro de una estructura de dirección ajena, bajo reglas, instrucciones y controles que exceden la simple coordinación necesaria para ejecutar un contrato.
Primer indicio: quién impone realmente el horario
Los cuadros de turnos eran una de las principales pruebas invocadas por el demandante. Allí aparecían días, horas de servicio y abreviaciones correspondientes a distintas jornadas.
El problema era determinar quién había elaborado esas programaciones, quién exigía su cumplimiento y quién controlaba los cambios o ausencias.
La Sala observó que los cuadros correspondían solo a algunos períodos y que, en su mayoría, estaban suscritos por personal administrativo o gerencial de las cooperativas SURGE y Servisocial.
Además, una testigo de Servisocial afirmó que ella coordinaba el proyecto, elaboraba periódicamente los turnos de los bacteriólogos y controlaba su cumplimiento.
Con ese panorama, no podía concluirse que el horario hubiera sido impuesto, exigido y vigilado por la E.S.E. durante todo el tiempo de prestación del servicio.
El horario, por sí solo, no demuestra dependencia
El Consejo de Estado reiteró que cumplir un horario no involucra por sí mismo prueba de subordinación.
Ciertos servicios deben ejecutarse en instalaciones determinadas y bajo parámetros mínimos de coordinación para que el objeto contratado pueda cumplirse y supervisarse.
Por eso, la prueba no debe limitarse a mostrar que existían turnos. Debe demostrar que la entidad pública ejercía el poder de fijarlos, modificarlos, vigilarlos y exigir su observancia como manifestación de autoridad sobre el contratista.
Segundo indicio: órdenes e instrucciones concretas
Afirmar que el contratista “recibía órdenes” es insuficiente si el expediente no permite identificar cuáles eran esas órdenes, quién las impartía y cómo incidían sobre la forma de prestar el servicio.
En el caso, el demandante sostuvo que la coordinadora de bacteriología de la entidad era su superior, le daba instrucciones verbales y realizaba llamados de atención.
Pero la prueba testimonial no permitió reconstruir esas circunstancias con precisión. Uno de los testigos no tenía conocimiento directo suficiente sobre las órdenes dadas al actor y se apoyó en su propia experiencia o en suposiciones.
La Sala concluyó que no se conocían con certeza las instrucciones impartidas al bacteriólogo ni se demostró que la E.S.E. hubiera ejercido una influencia decisiva sobre la forma en que desarrollaba sus obligaciones.
Tercer indicio: quién controla permisos, ausencias y disciplina
La subordinación también puede reflejarse en el control de permisos, ausencias, cambios de turno y llamados de atención.
Pero nuevamente importa identificar quién ejerce ese poder.
La testigo vinculada a Servisocial explicó que, en el período que recordaba, la cooperativa coordinaba el proyecto y manejaba aspectos relacionados con los turnos y su cumplimiento.
Esa prueba debilitaba la tesis de que la E.S.E. ejercía directamente el poder organizativo y disciplinario sobre el demandante.
Para estructurar el contrato realidad no basta demostrar que alguien controlaba la actividad. Debe probarse que ese control provenía de la entidad estatal frente a la cual se reclama la relación laboral.
Cuarto indicio: condiciones de modo impuestas por la entidad
Uno de los apartes más importantes del fallo señala que no se probó que la E.S.E. exigiera al bacteriólogo ejecutar sus actividades bajo unas condiciones de modo impuestas por ella.
Esta idea permite diferenciar la supervisión contractual de la subordinación.
Supervisar que el servicio se cumpla no equivale necesariamente a decidir cómo debe realizarse cada actividad. La subordinación aparece cuando la entidad invade de manera continuada el ámbito de autonomía del contratista y determina la forma concreta en que debe ejecutar sus obligaciones.
Quinto indicio: inserción en la organización de la entidad
La Sala recordó que la inserción en el círculo rector y organizativo es uno de los elementos que pueden revelar el encubrimiento de una relación laboral.
No se trata simplemente de ocupar físicamente un espacio de la entidad. Una actividad profesional puede requerir el uso de laboratorios, equipos, instalaciones o información que se encuentran allí.
La verdadera inserción supone funcionar como parte de la organización bajo las decisiones de la entidad, sin autonomía sustancial frente a la forma de ejecutar el servicio.
En el caso no se probó con certeza esa incorporación organizativa y disciplinaria.
Sexto indicio: funciones misionales y similitud con cargos de planta
El demandante alegó que sus actividades eran permanentes, misionales y similares a las desarrolladas por personal de planta.
La Sala comparó las obligaciones contractuales con el manual de funciones del empleo correspondiente y encontró coincidencias importantes en labores de bacteriología.
Sin embargo, rechazó que ese elemento fuera suficiente por sí solo.
La jurisprudencia citada por la providencia exige valorar conjuntamente varios factores, entre ellos la inserción organizativa, los horarios, los reglamentos y la cantidad de trabajo o acciones impuestas.
La similitud funcional puede fortalecer la teoría del caso, pero no reemplaza la prueba del poder de dirección.
Séptimo indicio: reglamentos y sanciones
El tribunal de primera instancia había destacado que el demandante no acreditó que la E.S.E. le hubiera impuesto reglamentos o sanciones durante todo el período de prestación del servicio.
Este tipo de prueba resulta relevante porque muestra si el contratista estaba sometido a un régimen de disciplina semejante al de quienes integran la organización laboral.
Para que sea útil, el litigante debe identificar el reglamento aplicado, la conducta exigida, el llamado de atención o la consecuencia impuesta y la autoridad de la entidad que ejerció ese poder.
La prueba testimonial debe ser específica y directa
La sentencia contiene una advertencia importante sobre el uso de testimonios en estos procesos.
No es suficiente que un testigo declare, en términos generales, que todos cumplían horario, recibían órdenes o trabajaban como personal de planta.
Debe conocer directamente las condiciones concretas del demandante: períodos, personas que impartían instrucciones, frecuencia, controles, permisos y forma de ejecución.
Cuando el testimonio se construye a partir de suposiciones o de la experiencia personal del declarante, sin conocimiento directo sobre el actor, su capacidad para demostrar subordinación disminuye.
La prueba documental debe identificar el origen del control
Los documentos de turnos, memorandos, correos, comunicaciones y reportes pueden ser decisivos, pero solo si permiten establecer quién ejercía el poder.
En el caso, los cuadros de rotación no demostraban que la E.S.E. fuera su autora ni que vigilara directamente su cumplimiento.
La firma o procedencia documental puede ser tan importante como el contenido. Un horario elaborado por una cooperativa no demuestra, sin evidencia adicional, que la entidad beneficiaria lo impuso al trabajador asociado.
Las cooperativas obligan a identificar al verdadero director de la labor
La sentencia reconoce que el Consejo de Estado ha estudiado casos en los que entidades estatales acuden a cooperativas y se configura un vínculo subordinado con el tercero contratante de la labor.
Pero la intermediación no reemplaza la prueba.
Cuando existe una cooperativa, el litigante debe demostrar si esta ejercía realmente la coordinación o si actuaba apenas como intermediaria mientras la entidad pública impartía las órdenes, fijaba la organización y controlaba directamente al prestador.
En el expediente del bacteriólogo, las pruebas no permitieron demostrar claramente la ejecución subordinada de actividades frente a la E.S.E.
La contratación directa tampoco crea una presunción de subordinación
Durante la última etapa, el demandante suscribió contratos de prestación de servicios directamente con la E.S.E.
La Sala revisó sus obligaciones, pero no encontró allí elementos que permitieran establecer que la entidad controlaba el modo, tiempo y forma de la actividad con la intensidad propia de una relación laboral.
El contrato directo demuestra quién contrató, pero no demuestra por sí mismo quién subordinó.
Una matriz probatoria para demostrar subordinación
La teoría del caso puede organizarse alrededor de preguntas concretas: ¿quién fijaba los turnos?, ¿quién autorizaba los cambios?, ¿quién daba instrucciones técnicas o administrativas?, ¿quién controlaba el cumplimiento?, ¿quién concedía permisos?, ¿quién realizaba llamados de atención?, ¿qué consecuencias producía desobedecer una orden?
A esas preguntas deben asociarse pruebas específicas: documentos, comunicaciones y testimonios de conocimiento directo.
La utilidad de la matriz está en evitar que el proceso se apoye únicamente en indicios generales que pueden ser compatibles tanto con coordinación contractual como con subordinación.
Coordinación contractual y subordinación no deben confundirse
La coordinación permite organizar un servicio para que sea compatible con las necesidades de la entidad.
La subordinación supone un poder continuado sobre la forma de trabajar.
Por eso, estar sometido a ciertos turnos, trabajar en instalaciones públicas o cumplir protocolos puede responder a las características del servicio y no necesariamente a una relación laboral.
La diferencia se encuentra en el grado de autonomía conservado por el contratista y en la influencia real que la entidad ejerce sobre sus decisiones de ejecución.
La carga de probar corresponde, por regla general, a la parte actora
La providencia recuerda que corresponde, por regla general, a quien reclama demostrar que durante la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral.
La primacía de la realidad no releva al demandante de esa carga.
La forma contractual puede ser desvirtuada cuando los hechos prueban prestación personal, remuneración y subordinación. Pero esos hechos deben estar acreditados en el expediente.
En este caso, el tercer elemento no alcanzó el nivel probatorio necesario.
Reconocer la relación laboral no equivale a conferir la condición de empleado público
La sentencia también recuerda una precisión exclusiva del contexto estatal.
Cuando se reconoce una relación laboral encubierta, pueden surgir consecuencias prestacionales a cargo de la administración. Sin embargo, ello no convierte automáticamente al contratista en empleado público.
La Sala señaló que esa categoría exige la concurrencia de los requisitos previstos para el acceso al empleo público.
Por eso, el litigante debe separar la pretensión de reconocimiento de consecuencias económicas del eventual estatus jurídico dentro de la planta estatal.
Errores de litigio que el caso ayuda a evitar
El primer error es tratar el horario como prueba automática de subordinación.
El segundo es aportar cuadros de turnos sin demostrar quién los elaboraba y quién vigilaba su cumplimiento.
El tercero es afirmar que existían órdenes sin individualizarlas.
El cuarto es utilizar testimonios de personas que no conocieron directamente las condiciones específicas del demandante.
El quinto es confundir la ejecución de funciones misionales con dependencia laboral.
El sexto es considerar que la similitud con un cargo de planta sustituye la prueba de control.
El séptimo es omitir la identificación del verdadero director de la actividad cuando intervienen cooperativas.
La decisión del Consejo de Estado
El Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia que había negado las pretensiones.
La Sala reconoció que estaban demostradas la prestación personal y la remuneración, pero concluyó que no se acreditó la subordinación o dependencia continuada frente a la E.S.E. Municipio de Villavicencio.
No se probaron con certeza las instrucciones impartidas por la entidad ni una influencia decisiva sobre la forma en que el bacteriólogo ejecutaba sus obligaciones.
Tampoco se demostró su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la E.S.E.
Por ello, la relación laboral encubierta no fue reconocida y no hubo condena en costas en segunda instancia.
Conclusión
La sentencia del caso Jaimes Tarazona permite formular una regla probatoria muy útil para los litigios de contrato realidad en el sector público: la subordinación debe reconstruirse, no presumirse.
El profesional debe demostrar quién dirigía realmente el trabajo y cómo lo hacía. Horarios, funciones misionales, trabajo en sede, continuidad y similitud con personal de planta pueden ser indicios relevantes, pero necesitan estar conectados con órdenes, controles y decisiones provenientes de la entidad estatal.
Cuando esa conexión no se prueba, la prestación personal y la remuneración no bastan para desvirtuar el contrato de prestación de servicios.
La estrategia procesal, entonces, debe concentrarse menos en demostrar que el contratista parecía un empleado y más en acreditar que la entidad pública ejercía sobre él un verdadero poder de dirección.
