Cambió de ciudad, pero no actualizó su dirección tributaria: por qué Cali pudo cobrarle una sanción de $772 millones
Notificaciones en el cobro coactivo del ICA · Consejo de Estado, expediente 30059
Una dirección antigua puede decidir un litigio millonario
Una empresa cambia su domicilio de Cali a Barranquilla. Actualiza información en otras fuentes y considera que el municipio debería encontrarla allí. Sin embargo, cuando llega el momento de cobrar una sanción tributaria, la administración envía la citación y el mandamiento de pago a una dirección anterior. ¿Puede avanzar el cobro aunque la compañía sostenga que nunca recibió realmente la oportunidad de defenderse?
El Consejo de Estado examinó esta controversia en el proceso de Accecréditos S. A. S. contra el Distrito de Santiago de Cali. La deuda que se pretendía recaudar era una sanción de $772.809.000 relacionada con la omisión de declarar el impuesto de industria y comercio —ICA— y su complementario de avisos y tableros por 2017. La empresa invocó irregularidades de notificación; la Sala, en cambio, concluyó que el municipio había utilizado válidamente sus facultades para verificar una dirección porque los datos declarados ante la administración tributaria local no permitían identificar un domicilio físico comprobable.
La lección no es que una dirección antigua siempre sirva para notificar. Es más concreta: el contribuyente debe suministrar datos idóneos y comunicar sus cambios ante la autoridad tributaria correspondiente; cuando incumple esa obligación, importa identificar qué fuentes consultó la administración, bajo cuál norma y con qué constancias de entrega.
El origen del conflicto: sanción por no declarar y cobro coactivo
En 2020, Hacienda de Cali sancionó a la sociedad entonces denominada Kredit One S. A. S. por no presentar la declaración de ICA de 2017. La resolución sancionatoria impuso $772.809.000. El 23 de diciembre de 2021, mediante el mandamiento de pago 4131.032.9.5.143.132, la oficina de cobro coactivo ordenó recaudar ese valor. Posteriormente, mediante resolución del 25 de octubre de 2022, se decidió seguir adelante con la ejecución, decisión notificada el 6 de diciembre siguiente.
La compañía había cambiado varias veces su razón social y, desde marzo de 2021, se denominaba Accecréditos S. A. S. También alegó que su domicilio estaba en Barranquilla y que Cali tenía cómo conocerlo a partir de documentos oficiales. Demandó la resolución que ordenaba continuar el cobro, sosteniendo que el mandamiento de pago fue comunicado en una dirección distinta de la que correspondía. Según su tesis, esa falla le impidió presentar excepciones y discutir oportunamente la existencia del título ejecutivo.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó sus pretensiones. Al apelar, la sociedad insistió en que la administración había acudido a datos obsoletos pese a que podía revisar el RUT, registros mercantiles y otra información. Afirmó también que algunas comunicaciones posteriores sí se enviaron a su domicilio en Barranquilla. El Consejo de Estado confirmó el fallo desfavorable, pero lo hizo a partir del examen de las reglas aplicables a las direcciones y de los comprobantes existentes en el expediente.
La norma decisiva no era una obligación abstracta de buscar en todas partes
Para resolver el asunto, la Sección Cuarta aplicó las normas especiales del procedimiento tributario de Cali, contenidas en el Decreto Extraordinario Municipal 411.020.0139 del 28 de febrero de 2012. Su artículo 175 establecía que el mandamiento de pago debía notificarse personalmente, previa citación al deudor para comparecer dentro de diez días; vencido ese término sin comparecencia, procedía su notificación por correo. La decisión también examinó el artículo 17, relativo a la notificación personal.
El artículo 11 regulaba un orden relevante de fuentes para la dirección: en principio, la comunicada por el contribuyente en su última declaración del impuesto respectivo o en un formato oficial de cambio. Si no había una dirección suministrada en condiciones utilizables, la administración podía acudir a la verificación directa, mediante información oficial, comercial o bancaria. Si resultaba imposible establecerla por esas vías, el precepto contemplaba la publicación en el portal municipal.
Una frase del parágrafo segundo era especialmente importante: para el ICA «podrá tomarse» como dirección de notificaciones la registrada en el RUT administrado por la DIAN. Para la Sala, esa expresión confería una facultad, no un mandato de consultar necesariamente el RUT en todos los casos. Por ello, la existencia de una dirección diferente en ese registro no demostraba, por sí sola, la invalidez de la actuación.
El artículo 26 del mismo procedimiento municipal imponía el deber de informar a la administración tributaria local las novedades relevantes para sus registros, incluida una nueva dirección, dentro del mes siguiente a su ocurrencia. La obligación recaía sobre el contribuyente. Para el litigante, la primera pregunta no es simplemente «¿había otra dirección en alguna base?», sino «¿qué dirección era oponible a esa autoridad según la regulación aplicable, en qué fecha y mediante qué comunicación?».
Por qué las declaraciones de ICA no sirvieron para ubicar a la sociedad
Uno de los hallazgos más importantes de la sentencia aparece en la revisión de las declaraciones de ICA que obraban en el expediente. En formularios presentados ante Cali figuraban expresiones como «K2 W 241 3» y «KW 241». La Sala consideró que de esas anotaciones no podía afirmarse que se tratara de direcciones físicas completas, existentes y verificables. Tampoco se acreditó la presentación ante la autoridad municipal de un formato oficial de modificación de domicilio.
Frente a esa imposibilidad de extraer una dirección útil de las declaraciones, Hacienda acudió a documentos de la Cámara de Comercio de Cali. En particular, tuvo a disposición un certificado de existencia y representación legal expedido el 16 de julio de 2019, que registraba como domicilio principal una dirección de la ciudad de Cali: avenida 7B oeste, 14 oeste 06, torre 5, apartamento 403.
Con esa fuente, la administración estableció dónde practicar la citación para la notificación personal. El Consejo de Estado consideró que se trataba de un ejercicio permitido de verificación directa, no de una actuación arbitraria. La conclusión estuvo condicionada a las deficiencias de la información que la propia sociedad había consignado en sus declaraciones y a la ausencia de comunicación formal de la novedad ante la autoridad tributaria de Cali.
Esta precisión evita una generalización peligrosa: el precedente no autoriza a las autoridades a ignorar una dirección fiscal válida, clara y efectivamente informada. Enseña cómo opera la verificación directa cuando la información primaria exigida por la norma no permite localizar al obligado.
La prueba concreta de las entregas inclinó la controversia
El expediente no contenía únicamente la afirmación municipal de que se había intentado notificar. La sentencia menciona soportes de entrega de las comunicaciones dirigidas al domicilio obtenido del certificado mercantil. La citación para que la compañía se notificara personalmente del mandamiento de pago fue entregada el 28 de diciembre de 2021. Como no compareció, la administración envió el acto por correo físico; según las constancias valoradas por la Sala, fue entregado el 18 de abril de 2022 en la misma dirección. También se dejó constancia de una fijación en cartelera por un día, el 6 de abril de 2022.
El análisis judicial no se resolvió, por tanto, sobre la sola presunción de que una dirección histórica continuaba siendo correcta. Pesaron la fuente empleada, el procedimiento de citación y envío y la documentación de entrega. Si el contribuyente quería desvirtuar la notificación, su defensa debía enfrentar esos elementos particulares y explicar de qué forma infringían la regla municipal aplicable.
La empresa aportó un RUT actualizado en octubre de 2019 que señalaba una ubicación en Barranquilla. Sin embargo, como el empleo del RUT era facultativo para ese tributo y la dirección municipal no se había actualizado eficazmente, ese documento no bastó para invalidar el procedimiento. Asimismo, la Sala explicó que la comunicación posterior de la resolución de ejecución a Barranquilla obedeció a que en octubre de 2022 la sociedad finalmente presentó una petición con sus nuevos datos de contacto; no probaba que esa información hubiera sido oportunamente comunicada para la notificación de diciembre de 2021.
Notificación del mandamiento no equivale a discutir otra vez el ICA
Otra delimitación del fallo es especialmente útil para quienes llevan procesos de cobro. El Consejo de Estado señaló que estudiaba la legalidad de la resolución que ordenó continuar con la ejecución de una sanción por no declarar. En consecuencia, concentró su análisis en la notificación del mandamiento de pago y en la posibilidad de formular las excepciones correspondientes.
No resolvió el debate sustantivo que la empresa intentó introducir sobre la territorialidad de los ingresos de 2017 o sobre el ICA pagado en Barranquilla. Tampoco reabrió en este proceso la revisión de las notificaciones de los actos de determinación que servían de título ejecutivo. Esos asuntos pertenecían a actuaciones distintas y no podían confundirse con el objeto concreto del litigio de cobro coactivo.
La diferencia es procesalmente decisiva. El acto sancionatorio y el mandamiento de pago cumplen funciones diferentes: uno expresa la obligación cuya ejecución se persigue; el otro inicia formalmente la fase de cobro y abre la oportunidad de defensas propias de esa etapa. Una supuesta irregularidad en la liquidación o en la sanción no se convierte automáticamente en un cargo eficaz contra todos los actos posteriores. Es indispensable identificar cuál actuación se demanda, qué defecto se le atribuye y qué consecuencia jurídica se pretende.
Ejemplo hipotético: dos domicilios y una notificación discutida
Pensemos en una empresa que declara ICA ante un municipio con una dirección incompleta, se traslada a otra ciudad y actualiza la información ante la Cámara de Comercio de su nuevo domicilio, pero no comunica el cambio a Hacienda del municipio anterior. Años después se inicia un cobro coactivo y la autoridad utiliza, ante la falta de dirección utilizable en los formularios, un registro mercantil que todavía reporta el domicilio anterior.
Ese escenario no basta por sí mismo para concluir que la notificación es válida o inválida. Habrá que verificar la norma territorial, la calidad de las fuentes de información, el momento en que se comunicó cada novedad y la trazabilidad de la citación y de la entrega. Si la administración ya tenía una dirección completa comunicada conforme a las reglas aplicables, el análisis sería diferente. Y si los comprobantes de correo no acreditan la entrega exigida por el procedimiento, también surgiría una controversia distinta.
El ejemplo es pedagógico: muestra por qué una defensa de notificación se gana o se pierde sobre documentos, fechas y reglas específicas, no mediante afirmaciones generales sobre el deber administrativo de investigar.
Herramientas de defensa para el abogado tributario
Antes de formular una demanda o preparar excepciones en cobro coactivo, conviene construir una línea cronológica con cinco grupos de soportes: declaraciones y direcciones consignadas; formatos oficiales de cambio; certificados mercantiles y RUT con sus fechas; citaciones y guías de entrega; y actos administrativos emitidos en cada etapa. Esa reconstrucción permite diferenciar una información existente en alguna fuente de una comunicación jurídicamente oponible a la autoridad responsable del recaudo.
Luego debe verificarse el procedimiento particular que rige el tributo y el ente territorial. En el caso de Cali, la sentencia examinó reglas locales sobre notificación del mandamiento de pago, uso de información mercantil, RUT y deber de actualizar novedades. No sería prudente trasladar automáticamente esas mismas consecuencias a otra municipalidad sin estudiar su marco normativo aplicable.
La estrategia probatoria debe formular una hipótesis precisa: ¿se omitió la citación personal?, ¿se usó una dirección distinta de la última declarada válidamente?, ¿se acudió a la verificación directa sin que se cumplieran sus presupuestos?, ¿el correo no llegó conforme a las constancias?, ¿la empresa había informado oportunamente su traslado? Cada pregunta exige piezas documentales distintas.
Por último, es necesario separar los argumentos sobre cobro y notificación de los relativos a la existencia o cuantía de la obligación original. En el proceso Accecréditos, la Sala no decidió si los ingresos estaban territorialmente gravados en Cali; decidió que el mandamiento de pago había sido notificado conforme a la regulación y a la prueba del expediente.
Conclusión: el deber de notificar y el deber de actualizar se encuentran
El Consejo de Estado confirmó que Hacienda de Cali podía servirse de la verificación directa cuando las declaraciones no aportaban una dirección física completa y el contribuyente no había comunicado eficazmente su traslado. El RUT de Barranquilla no invalidó por sí solo el procedimiento, porque la norma aplicable contemplaba su utilización como una posibilidad, no como un paso obligatorio en todos los casos. Las constancias de citación y de entrega terminaron de sostener la actuación municipal.
Para las empresas, la enseñanza es preventiva: los cambios de domicilio deben comunicarse ante cada administración tributaria relevante y sus declaraciones deben contener datos utilizables. Para los abogados, es una lección de método: antes de alegar indefensión hay que reconstruir la ruta normativa y probatoria de la notificación. En cobro coactivo, una dirección no es un detalle administrativo; puede determinar la oportunidad misma de ejercer la defensa.
Fuente jurisprudencial
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 17 de septiembre de 2026. Rad. 76001-23-33-000-2023-00115-01 (30059). C. P. Luis Antonio Rodríguez Montaño. Demandante: Accecréditos S. A. S. Demandado: Distrito de Santiago de Cali. Páginas 1 a 10. Análisis basado exclusivamente en esta providencia. El ejemplo hipotético no corresponde a los hechos probados del proceso.
