Cooperativas de trabajo asociado y contrato realidad: la intermediación no reemplaza la prueba de subordinación
Balance Legal | Enfoque profesionales – Sector público
Fuente integrada: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 29 de abril de 2026, proceso promovido por José Gregorio Jaimes Tarazona contra la E.S.E. Municipio de Villavicencio.
Introducción: la presencia de una cooperativa no resuelve por sí sola quién fue el verdadero empleador
Cuando una entidad estatal recibe servicios a través de una cooperativa de trabajo asociado, puede surgir una pregunta compleja: ¿la cooperativa organizaba realmente el trabajo o apenas servía como intermediaria mientras la entidad pública dirigía de manera directa al prestador?
La sentencia de 29 de abril de 2026 del Consejo de Estado aborda precisamente esa tensión. José Gregorio Jaimes Tarazona prestó servicios como bacteriólogo para la E.S.E. Municipio de Villavicencio, primero como trabajador asociado de la Cooperativa de Trabajo Asociado SURGE, después como asociado de Servisocial y, finalmente, mediante contratos de prestación de servicios profesionales suscritos directamente con la E.S.E.
El demandante sostuvo que, pese a esas formas contractuales, en la realidad había estado subordinado a la entidad. La Sala reconoció que en otros casos la intermediación mediante cooperativas puede ocultar una relación laboral con el tercero beneficiario del servicio. Pero fue clara en un punto: esa conclusión no puede presumirse.
En el caso concreto, la prueba no demostró que la E.S.E. hubiera dirigido de manera decisiva el trabajo del bacteriólogo. Por ello, la intermediación no fue suficiente para declarar un contrato realidad.
El caso: dos cooperativas y luego contratación directa
La vinculación documentada por la sentencia tuvo tres etapas. Desde el 1 de octubre de 2006 hasta finales de abril de 2007, el bacteriólogo estuvo asociado a la Cooperativa de Trabajo Asociado SURGE.
Desde el 1 de mayo de 2007 hasta el 30 de mayo de 2009, estuvo asociado a la Cooperativa de Trabajo Asociado Servisocial.
Finalmente, entre el 1 de junio y el 31 de agosto de 2009 celebró contratos de prestación de servicios directamente con la E.S.E. demandada.
En todas esas modalidades prestó personalmente servicios de bacteriología y recibió una contraprestación económica. Esos dos elementos estaban probados. La discusión se concentró en la subordinación.
La cooperativa no impide reconocer un contrato realidad
La sentencia no sostiene que la existencia de una cooperativa descarte automáticamente una relación laboral con la entidad estatal.
El propio Consejo de Estado recordó que en otras oportunidades ha estudiado situaciones de intermediación laboral mediante cooperativas y ha analizado si el verdadero vínculo subordinado se produjo con el tercero contratante de la labor.
Eso significa que la forma asociativa puede ser desnaturalizada cuando las pruebas muestran que la entidad beneficiaria del servicio era quien realmente ejercía el poder de dirección.
La clave no está en el nombre de la figura utilizada, sino en identificar quién organizaba y controlaba de verdad la actividad.
Pero la cooperativa tampoco prueba por sí sola la intermediación laboral
El razonamiento funciona en ambos sentidos. Así como una cooperativa no blinda a la entidad frente al contrato realidad, su sola presencia tampoco demuestra que existió intermediación ilícita o subordinación directa con el tercero.
La parte actora debe probar cómo se ejecutó realmente el servicio.
Debe identificar si la cooperativa conservaba capacidad organizativa propia o si, por el contrario, la entidad estatal impartía las órdenes, fijaba los turnos, controlaba permisos, realizaba llamados de atención y determinaba el modo de trabajar.
Sin esa reconstrucción, la intermediación permanece como una hipótesis y no como un hecho probado.
Los contratos entre la E.S.E. y las cooperativas no bastaron
El expediente contenía contratos de prestación de servicios suscritos entre la E.S.E. y las cooperativas SURGE y Servisocial para atender servicios integrales de salud requeridos por las distintas IPS de la entidad.
También obraban comprobantes de pago y documentos relacionados con los acuerdos asociativos.
Sin embargo, la Sala concluyó que esos documentos no ofrecían información suficiente sobre la forma concreta en que el bacteriólogo ejecutaba sus actividades.
Por ello, no permitían establecer si las vinculaciones cooperativas habían sido desnaturalizadas.
Los cuadros de turnos podían ser decisivos, pero su origen debilitó la tesis del demandante
Uno de los elementos más relevantes eran los cuadros de rotación de bacteriología correspondientes a distintos períodos.
En ellos aparecían el nombre del demandante, los días de servicio, el número de horas y las abreviaciones de los turnos.
Pero la mayoría de esos documentos estaban suscritos por personal administrativo o gerencial de SURGE y Servisocial.
Además, no existía respaldo probatorio suficiente para afirmar que la E.S.E. hubiera elaborado esas programaciones o que exigiera y vigilara su cumplimiento.
Así, el horario podía demostrar organización del servicio, pero no necesariamente subordinación frente a la entidad pública.
La declaración de la coordinadora de Servisocial fue especialmente importante
Claribel Rodríguez Guerrero, contadora de Servisocial, declaró que el demandante se vinculó como trabajador asociado y prestó sus servicios como bacteriólogo en los centros de salud que la cooperativa tenía a su cargo.
También señaló que ella fue coordinadora del proyecto y era la encargada de elaborar los cuadros de turnos de acuerdo con las necesidades del servicio.
Explicó además que realizaba llamados de atención, tramitaba permisos o ausencias y atendía otros asuntos administrativos de los trabajadores asociados.
La cooperativa manejaba formatos propios para cambios de turno, ausencias, faltas, permisos y llamados de atención, y era quien cancelaba las compensaciones ordinarias y extraordinarias.
Este testimonio mostraba una estructura organizativa propia de la cooperativa y debilitaba la afirmación de que todo el poder de dirección provenía directamente de la E.S.E.
La pregunta probatoria es quién tenía el poder efectivo de dirección
En estos litigios no basta demostrar que la persona trabajaba en instalaciones de la entidad o que la actividad beneficiaba directamente a esta.
Debe establecerse quién tenía el poder efectivo para organizar la jornada, autorizar cambios, controlar ausencias, impartir órdenes y exigir correcciones.
Si esas facultades eran ejercidas por la cooperativa, la tesis de subordinación directa frente a la entidad pierde fuerza.
Si, en cambio, la cooperativa solo administraba pagos o documentos y la entidad impartía las instrucciones decisivas, la intermediación puede convertirse en una pieza central de la teoría del contrato realidad.
La afirmación del demandante debía ser respaldada con prueba externa
José Gregorio Jaimes afirmó que los turnos eran trazados inicialmente por una coordinadora de la E.S.E., que recibía órdenes e instrucciones de ella y que las cooperativas no tenían coordinadores en la entidad.
Sin embargo, esa versión chocaba con la declaración de la coordinadora de Servisocial y no encontró respaldo suficiente en otros medios de prueba.
La Sala no logró establecer con certeza cuáles instrucciones impartía la entidad ni cómo ejercía una influencia decisiva sobre la actividad del bacteriólogo.
La declaración de parte, sin elementos externos que permitan reconstruir el control real, no fue suficiente para demostrar la subordinación.
La prueba testimonial debe distinguir coordinación propia de la cooperativa y dirección de la entidad
Un testigo útil debe poder explicar qué hacía la cooperativa y qué hacía la entidad pública.
No basta afirmar que existían jefes, horarios u órdenes. Es necesario identificar a la persona que las impartía, el período en que ocurrió, el contenido de las instrucciones y la consecuencia de incumplirlas.
En el caso, uno de los testigos habló en buena medida desde su propia experiencia y mediante suposiciones sobre la situación del bacteriólogo.
La otra testigo conocía el funcionamiento de Servisocial, pero no recordaba circunstancias específicas del actor que permitieran demostrar un direccionamiento directo de la E.S.E.
La continuidad del servicio tampoco resolvió la intermediación
El demandante prestó servicios durante varios años y desarrolló actividades necesarias para la atención de salud de la E.S.E.
Sin embargo, la continuidad temporal no permitía concluir, por sí sola, que las cooperativas hubieran sido simples intermediarias.
La sentencia insistió en que la subordinación exige demostrar la inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad.
La permanencia puede ser un indicio, pero necesita conectarse con órdenes, controles y decisiones concretas provenientes del tercero beneficiario.
La función misional tampoco convierte automáticamente a la cooperativa en intermediaria
Las labores de bacteriología estaban relacionadas con los servicios de salud prestados por la E.S.E. y existían similitudes con funciones previstas para cargos de planta.
No obstante, el Consejo de Estado rechazó que el carácter misional de la actividad fuera suficiente para declarar el encubrimiento laboral.
También debían examinarse la organización, los horarios, los reglamentos, la cantidad de trabajo y las acciones impuestas al prestador.
Por ello, la coincidencia funcional no sustituyó la prueba de quién ejercía realmente la dirección.
Qué debe probarse cuando se alega intermediación mediante una cooperativa
La parte actora debería reconstruir, con prueba concreta, al menos cuatro aspectos.
Primero, si la cooperativa tenía una estructura real de coordinación sobre sus asociados o si esa función era apenas formal.
Segundo, quién fijaba y modificaba turnos, permisos, ausencias y distribución del trabajo.
Tercero, quién impartía instrucciones sobre el modo de ejecutar la actividad y quién verificaba su cumplimiento.
Cuarto, quién tenía capacidad para realizar llamados de atención o adoptar medidas frente al incumplimiento.
Solo con esa reconstrucción puede determinarse si la cooperativa conservaba autonomía organizativa o si la entidad pública era el verdadero centro de dirección.
Pruebas especialmente útiles
Los cuadros de turnos deben analizarse junto con su autor, firma y mecanismo de aprobación.
Los formatos de permisos y cambios de turno permiten identificar quién controlaba la disponibilidad del prestador.
Los llamados de atención, memorandos y comunicaciones pueden mostrar el origen del poder disciplinario.
Los testimonios deben provenir de personas con conocimiento directo de las condiciones del actor.
Y los contratos entre la entidad y la cooperativa deben complementarse con evidencia sobre la ejecución real, porque el texto contractual por sí solo puede no revelar quién dirigía cotidianamente el servicio.
La contratación directa posterior no demuestra retroactivamente la subordinación
En la última etapa, el bacteriólogo celebró contratos directamente con la E.S.E.
Esa modificación en la forma de vinculación no permitía concluir que durante los años anteriores las cooperativas hubieran actuado necesariamente como simples intermediarias.
Cada período debía ser analizado conforme a las pruebas de su ejecución.
La existencia posterior de contratos directos no llenaba los vacíos probatorios sobre quién ejercía el poder de dirección durante la etapa cooperativa.
La Sala no negó la posibilidad jurídica de desnaturalizar la intermediación
Este punto debe expresarse con precisión para evitar interpretaciones equivocadas.
El Consejo de Estado no declaró que las cooperativas de trabajo asociado impidan reconocer un contrato realidad con una entidad estatal.
Tampoco afirmó que toda intermediación mediante cooperativas sea válida.
La conclusión fue estrictamente probatoria: en este expediente no se demostró claramente una ejecución subordinada frente a la E.S.E. que permitiera desnaturalizar las formas de vinculación utilizadas.
Consecuencias para la estrategia de la parte demandante
El litigante debe evitar concentrarse únicamente en demostrar que existía una cooperativa entre el prestador y la entidad.
La teoría del caso debe mostrar que la cooperativa no ejercía realmente las funciones de organización y que esas facultades eran asumidas por la entidad pública.
Para ello debe individualizar órdenes, responsables, documentos y períodos.
También conviene separar con claridad la etapa de cada cooperativa y la contratación directa posterior, porque las condiciones de ejecución pueden variar.
Consecuencias para la defensa de la entidad estatal
La entidad puede demostrar que la cooperativa mantenía una organización propia y ejercía efectivamente la coordinación de sus asociados.
Documentos sobre turnos, permisos, llamados de atención, compensaciones y supervisión del proyecto pueden ser relevantes.
Sin embargo, la defensa no puede descansar únicamente en la existencia formal de la cooperativa. Si la prueba muestra que la entidad impartía las órdenes decisivas y controlaba directamente al prestador, la forma asociativa puede ser desvirtuada.
Errores de litigio que la sentencia ayuda a evitar
El primer error es presumir subordinación solo porque existe una cooperativa entre el prestador y la entidad.
El segundo es creer que la cooperativa descarta automáticamente el contrato realidad.
El tercero es aportar cuadros de turnos sin demostrar quién los elaboró y quién exigía su cumplimiento.
El cuarto es usar testimonios generales que no distinguen la actuación de la cooperativa y la de la entidad.
El quinto es confundir continuidad, actividad misional o similitud con funciones de planta con prueba directa de subordinación.
El sexto es no reconstruir separadamente cada período de vinculación.
La decisión del Consejo de Estado
El Consejo de Estado confirmó la sentencia que había negado las pretensiones de José Gregorio Jaimes Tarazona.
La Sala tuvo por acreditadas la prestación personal del servicio y la remuneración, pero no la subordinación frente a la E.S.E. Municipio de Villavicencio.
Respecto de las cooperativas, concluyó que el material probatorio no permitía demostrar claramente una ejecución subordinada de las actividades del demandante frente a la entidad estatal.
Por ello, no fue posible desnaturalizar las formas de vinculación utilizadas ni reconocer la relación laboral encubierta.
La providencia tampoco impuso condena en costas en segunda instancia.
Conclusión
La sentencia del caso Jaimes Tarazona deja una regla profesional especialmente útil: en el sector público, la cooperativa no define por sí sola la naturaleza de la relación.
Puede existir una verdadera organización asociativa o puede existir una intermediación que oculte subordinación frente a la entidad estatal. La diferencia no se presume: se prueba.
El litigio debe reconstruir quién organizaba el trabajo, quién fijaba turnos, quién autorizaba permisos, quién impartía órdenes y quién ejercía control real sobre el prestador.
Cuando esas facultades no pueden atribuirse con claridad a la entidad pública, la sola presencia de una cooperativa, aun acompañada de continuidad, funciones misionales y trabajo en las instalaciones estatales, no basta para declarar un contrato realidad.
