Debido proceso aduanero: no toda garantía puede ejecutarse mediante un procedimiento especial
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Fuente integrada: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de enero de 2026, proceso promovido por Formaletas S.A. – Forsa contra la Nación – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.
Introducción: el procedimiento determina qué puede cobrar la Administración
En materia aduanera, la discusión sobre una garantía no comienza únicamente con la pregunta de cuánto puede cobrarse. Antes debe establecerse mediante qué procedimiento puede declararse el incumplimiento, imponerse la sanción y determinarse la suma realmente exigible.
La sentencia de 29 de enero de 2026 del Consejo de Estado, dictada dentro del proceso promovido por Formaletas S.A. – Forsa contra la DIAN, demuestra que la elección del trámite no es una cuestión secundaria. El procedimiento define las oportunidades de defensa, la forma de valorar los pagos, el reconocimiento del allanamiento y la cuantificación de la garantía.
Forsa no finalizó oportunamente una importación temporal a largo plazo. La empresa había pagado todas las cuotas de los tributos aduaneros, se había allanado a la infracción y había cancelado la sanción reducida. A pesar de ello, la DIAN ordenó ejecutar la totalidad de una póliza por $174.209.230.
La autoridad utilizó el procedimiento especial contemplado en el artículo 530 de la Resolución 4240 de 2000. Sin embargo, el Consejo de Estado concluyó que ese trámite no correspondía al caso, porque el artículo 150 del Decreto 2685 de 1999 exigía que la garantía se hiciera efectiva dentro del procedimiento administrativo previsto para imponer sanciones.
La razón era sustancial: el valor de la garantía dependía del resultado de ese procedimiento. Era necesario establecer la sanción aplicable, reconocer los pagos efectuados, valorar el allanamiento y determinar si existían cuotas o intereses pendientes.
La providencia deja una regla profesional de gran utilidad: cuando la cuantía de una garantía depende de una infracción y de su sanción, la Administración no puede separar el cobro del procedimiento que define esos elementos.
Fuente: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de enero de 2026.
El caso Forsa: una importación temporal que no fue finalizada a tiempo
El 21 de julio de 2004, Forsa presentó una declaración de importación bajo la modalidad de importación temporal a largo plazo.
Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones aduaneras, aportó la póliza DL001163, expedida por Seguros Confianza, por valor de $174.209.230.
La empresa reconoció que no finalizó la modalidad dentro del término. No reexportó la mercancía ni modificó oportunamente la declaración para convertir la importación temporal en importación ordinaria.
No obstante, se acreditó que había pagado la totalidad de las cuotas de los tributos aduaneros. También se había allanado a la infracción y había pagado la sanción con la reducción correspondiente.
Mediante la Resolución 064 del 16 de enero de 2007, la Administración Especial de Aduanas de Cartagena declaró el incumplimiento y ordenó hacer efectiva toda la garantía. La Resolución 1856 del 7 de noviembre de 2007 confirmó la decisión.
La primera pregunta procesal: ¿de qué dependía el pago de la garantía?
El artículo 530 de la Resolución 4240 de 2000 regulaba un procedimiento especial para hacer efectivas garantías cuando el pago no dependía de un procedimiento administrativo sancionatorio previo.
Esa condición era decisiva. El trámite especial no podía aplicarse solo porque existiera una póliza o porque la autoridad considerara demostrado un incumplimiento.
Era necesario verificar si el monto exigible podía determinarse directamente o si dependía de una decisión sancionatoria previa.
En el caso Forsa, la cuantía de la garantía estaba vinculada con la clasificación de la infracción, la sanción aplicable, el allanamiento, los pagos efectuados y los eventuales saldos pendientes.
Por ello, el pago no podía separarse del procedimiento sancionatorio.
El artículo 150 exigía el procedimiento administrativo sancionatorio
El Consejo de Estado analizó el artículo 150 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 8 del Decreto 4136 de 2004.
La disposición establecía que, tratándose del incumplimiento de una importación temporal a largo plazo, la garantía debía hacerse efectiva dentro del procedimiento administrativo previsto para imponer sanciones.
La norma no remitía a un cobro autónomo ni a una ejecución separada de la infracción.
El procedimiento sancionatorio era el escenario en el que debía determinarse la conducta, identificarse la sanción, reconocerse el allanamiento y establecerse el monto de las obligaciones todavía pendientes.
La DIAN no podía reemplazar ese trámite por un procedimiento especial reservado para hipótesis diferentes.
La cuantía de la garantía dependía del resultado del procedimiento
La garantía no respondía automáticamente por todo el valor asegurado.
Según la sentencia, solo podía ejecutarse por las cuotas insolutas de los tributos aduaneros, los intereses moratorios y las sanciones correspondientes.
Cada uno de esos componentes debía ser establecido dentro del procedimiento.
En el caso, Forsa había pagado todas las cuotas. También había pagado la sanción reducida después de allanarse.
La Administración debía determinar si subsistía alguna obligación y cuál era su valor. Sin esa liquidación, no podía saber qué parte de la póliza resultaba exigible.
La sanción y la garantía no podían tramitarse como asuntos independientes
La DIAN trató la declaración del incumplimiento y la ejecución de la póliza como si fueran decisiones separables.
Sin embargo, la cuantía de la garantía dependía precisamente de la sanción aplicable y de los pagos efectuados.
El allanamiento podía reducir la sanción. El pago podía extinguirla. Las cuotas canceladas eliminaban ese componente de la deuda. Los intereses requerían una liquidación específica.
Por ello, el Consejo de Estado concluyó que la ejecución debía mantenerse dentro del procedimiento sancionatorio.
Separar ambos asuntos permitía ordenar el cobro de la póliza sin tener en cuenta los elementos que determinaban su verdadero alcance.
El procedimiento especial no era una vía alternativa de libre elección
La Administración no podía escoger entre el procedimiento sancionatorio y el trámite especial según su conveniencia.
El artículo 530 tenía un supuesto de aplicación definido: garantías cuyo pago no dependía de un procedimiento sancionatorio previo.
Cuando ese presupuesto no se cumplía, el trámite especial carecía de fundamento para el caso concreto.
La sentencia muestra que las reglas procedimentales también delimitan la competencia de la autoridad. Utilizar un trámite previsto para otra hipótesis afecta la legalidad de la decisión.
No se trataba de una simple irregularidad formal. La elección del procedimiento incidió directamente en la defensa y en la cuantía.
El debido proceso exigía conocer y controvertir la liquidación
Dentro del procedimiento sancionatorio, el importador debía tener la oportunidad de demostrar el pago de las cuotas, acreditar el allanamiento, explicar la reducción y controvertir cualquier saldo atribuido.
También debía conocer la forma en que la DIAN calculaba los intereses y la suma final de la garantía.
Los actos demandados no presentaron una liquidación que permitiera reconstruir el cobro de $174.209.230.
La empresa no podía defenderse adecuadamente frente a una cifra que provenía del valor total de la póliza y no de una relación detallada de obligaciones insolutas.
La motivación y el procedimiento convergían en un mismo deber: explicar qué se cobraba y permitir su contradicción.
El valor asegurado no sustituía la decisión sancionatoria
La póliza fijaba un límite máximo de cobertura. No establecía por sí sola la cuantía de la deuda.
Para convertir la cobertura en una suma exigible era necesario identificar la obligación incumplida y determinar su valor.
En el caso, la DIAN utilizó el monto asegurado como si fuera una liquidación automática.
El Consejo de Estado rechazó esa equivalencia. La garantía debía responder por el saldo que resultara del procedimiento, no por una cifra elegida a partir del límite contractual.
Esta distinción refuerza la necesidad del trámite sancionatorio: sin él, la autoridad no contaba con una base jurídica suficiente para definir la suma.
El allanamiento debía ser valorado dentro del procedimiento
Forsa reconoció voluntariamente la infracción y se acogió a la reducción de la sanción.
El allanamiento no era un hecho externo al procedimiento. Modificaba la consecuencia económica del incumplimiento.
La Administración debía incorporarlo a la decisión y determinar qué saldo permanecía pendiente después del pago.
Utilizar un procedimiento especial que prescindía de esa valoración neutralizaba el beneficio reconocido por la regulación.
El importador podía aparecer formalmente como beneficiario de una reducción y, al mismo tiempo, soportar un cobro total mediante la póliza.
Los pagos de tributos también debían reconocerse procesalmente
La empresa había pagado todas las cuotas de los tributos aduaneros.
Ese hecho separaba la falta de finalización de la modalidad del incumplimiento económico de los tributos.
La sanción aplicable correspondía al supuesto en el que las cuotas habían sido pagadas, pero la modalidad no había terminado a tiempo.
La DIAN debía reconocer esa clasificación dentro del procedimiento y excluir de la garantía cualquier cuota ya extinguida.
La ejecución especial impidió que la cuantía reflejara adecuadamente esta diferencia.
El procedimiento incorrecto produjo una consecuencia económica incorrecta
El defecto procedimental y el exceso económico no eran problemas independientes.
Al evitar el procedimiento sancionatorio, la DIAN no determinó de manera adecuada la infracción aplicable, la reducción por allanamiento, los pagos realizados ni los eventuales saldos.
La ausencia de esa determinación condujo al cobro total de la póliza.
La sentencia evidencia una relación causal entre la elección del trámite y la cuantía ordenada.
Por ello, la vulneración del debido proceso no podía considerarse inocua.
La finalización de oficio también hacía parte del régimen aplicable
Los actos administrativos reprocharon a Forsa no haber concluido la modificación de la importación temporal a importación ordinaria.
El Consejo de Estado explicó que el artículo 150 asignaba a la autoridad aduanera una actuación posterior.
Una vez ejecutoriado el acto que declaraba el incumplimiento, debía remitirse copia a la administración que había otorgado el levante para que modificara de oficio la declaración, salvo que el importador demostrara la reexportación.
La regulación no imponía al importador la carga exclusiva de mantener activo un trámite adicional después de la declaración del incumplimiento.
La DIAN no podía utilizar como fundamento adverso la falta de una actuación que la propia norma le ordenaba realizar.
La modificación de oficio no borraba la infracción
La obligación de la autoridad de modificar la declaración no significaba que Forsa hubiera cumplido oportunamente.
La infracción por no finalizar la modalidad dentro del término continuaba existiendo y podía ser sancionada.
La modificación de oficio tenía otra función: regularizar la situación de la mercancía después de la ejecutoria del acto.
La sentencia diferenció correctamente ambas dimensiones. La empresa respondía por el incumplimiento, pero la autoridad debía realizar la actuación posterior que el régimen le asignaba.
El debido proceso también exige respetar esa distribución de funciones.
La falsa motivación y el debido proceso aparecieron conectados
El Consejo de Estado declaró la nulidad de los actos por falsa motivación.
La DIAN desconoció hechos demostrados, interpretó la garantía como una sanción adicional, omitió liquidar los saldos, utilizó un procedimiento que no correspondía y atribuyó al importador una actuación de oficio.
La indebida elección del trámite formó parte de esa cadena de errores.
El acto no solo se apartó de la regulación procedimental. También construyó una consecuencia económica que no reflejaba la realidad de los pagos ni el alcance jurídico de la garantía.
Metodología para revisar el procedimiento aplicado por la DIAN
El primer paso es identificar la modalidad aduanera y la obligación incumplida.
El segundo es establecer si la cuantía de la garantía depende de una sanción, de pagos efectuados o de una liquidación previa.
El tercero es verificar si la norma exige un procedimiento sancionatorio.
El cuarto es comparar ese trámite con el procedimiento efectivamente utilizado por la autoridad.
El quinto es revisar si el administrado pudo acreditar pagos, allanamiento y reducciones.
El sexto es comprobar si el acto contiene una liquidación detallada y controvertible.
El séptimo es identificar las actuaciones que correspondían de oficio a la DIAN.
Estrategia de defensa del importador
La defensa debe evitar concentrarse exclusivamente en negar el incumplimiento cuando este se encuentra demostrado.
Puede reconocer la falta de finalización y controvertir la clasificación, la sanción, la cuantía de la garantía y el procedimiento.
Debe aportar los comprobantes de pago de cada cuota, el documento de allanamiento, la liquidación de la sanción reducida y la constancia de su pago.
También debe exigir que la Administración identifique los intereses y explique la suma ordenada.
Finalmente, conviene separar las cargas del importador de las actuaciones que la autoridad debe realizar de oficio.
Estrategia para controvertir el uso del artículo 530
El litigante debe demostrar por qué el pago de la garantía sí dependía de un procedimiento sancionatorio previo.
No basta afirmar que la DIAN utilizó una norma equivocada. Debe explicarse que la sanción, el allanamiento, los pagos y los intereses eran elementos indispensables para determinar el monto.
También debe evidenciarse que la aplicación del trámite especial privó al administrado de una decisión completa sobre esos aspectos.
La incidencia del defecto se muestra comparando el valor total de la póliza con los conceptos que realmente podían permanecer insolutos.
Deberes de la autoridad aduanera
La DIAN debe identificar el procedimiento aplicable antes de ordenar la ejecución.
Debe clasificar la infracción, reconocer los pagos, aplicar los beneficios derivados del allanamiento y liquidar los intereses.
La suma final debe corresponder con los saldos pendientes y no con el valor máximo asegurado.
La autoridad también debe ejecutar las actuaciones de oficio que la regulación le asigna.
La eficiencia administrativa no autoriza a reemplazar el procedimiento sancionatorio por un trámite especial que no reúne sus presupuestos.
La nulidad no produjo un restablecimiento económico automático
El Consejo de Estado anuló las resoluciones 064 de 2007 y 1856 de 2007.
No obstante, negó las pretensiones adicionales de restablecimiento porque no existía prueba suficiente sobre el estado de la ejecución coactiva de la póliza ni sobre un daño o lucro cesante concreto.
La nulidad implicaba la terminación de los procesos coactivos derivados de los actos anulados y la devolución de sus saldos.
Pero la indemnización adicional requería demostrar el perjuicio.
Esta parte del fallo recuerda que la vulneración del debido proceso puede invalidar el acto, pero el restablecimiento económico debe ser sustentado con una prueba autónoma.
Errores de litigio que la sentencia ayuda a evitar
El primer error es asumir que toda garantía puede ejecutarse mediante el mismo procedimiento.
El segundo es analizar el artículo 530 sin verificar su supuesto de aplicación.
El tercero es separar la garantía de la sanción cuando la cuantía depende del procedimiento sancionatorio.
El cuarto es no demostrar cómo el trámite incorrecto afectó la liquidación.
El quinto es omitir la prueba de los pagos y del allanamiento.
El sexto es ignorar las actuaciones que la autoridad debe cumplir de oficio.
El séptimo es obtener la nulidad sin haber acreditado el daño económico adicional.
Conclusión
La sentencia del caso Forsa confirma que no toda garantía aduanera puede ejecutarse mediante un procedimiento especial.
Cuando la suma exigible depende de la infracción, de la sanción, del allanamiento, de los pagos efectuados y de los intereses, la ejecución debe permanecer dentro del procedimiento administrativo sancionatorio.
La DIAN utilizó el artículo 530 de la Resolución 4240 de 2000, aunque el artículo 150 del Decreto 2685 de 1999 exigía otro trámite. Esa elección impidió una determinación adecuada de los saldos y condujo al cobro total de la póliza.
Para el profesional, la enseñanza final es precisa: el debido proceso no es una formalidad separada del resultado. En materia aduanera, el procedimiento correcto es el mecanismo que permite transformar un incumplimiento en una consecuencia legal, liquidada y controvertible. Cuando la Administración evita ese camino, también pierde fundamento el cobro.
