El municipio quiso cobrar predial sobre los bienes comunes de una propiedad horizontal: por qué el Consejo de Estado anuló la liquidación
Impuesto predial · Bienes comunes · Sujetos pasivos · Consejo de Estado, expediente 30679
La matrícula matriz seguía abierta, pero eso no significaba una nueva deuda tributaria
Una constructora constituye una propiedad horizontal, abre las matrículas de las unidades privadas y deja en funcionamiento las zonas comunes del conjunto. Años después, el municipio encuentra que el folio original del inmueble sigue vigente y liquida impuesto predial a nombre de la constructora. ¿Puede cobrar otra vez sobre ese remanente, aunque cada propietario ya soporte en su impuesto la porción correspondiente a los bienes comunes? Esa fue la controversia que resolvió el Consejo de Estado en el proceso entre CSA Constructora Santa Ana S. A. S. y el municipio de Chía.
El fallo del 20 de agosto de 2026 respondió negativamente para las circunstancias probadas: una vez protocolizado y registrado el reglamento de propiedad horizontal, y abiertas las matrículas de las unidades privadas, el impuesto predial de estas comprende el correspondiente a los bienes comunes según los coeficientes de copropiedad. La permanencia del folio general no crea, por sí sola, una obligación tributaria independiente a cargo de quien promovió el proyecto.
Es una decisión útil para litigantes tributarios, administradores de copropiedades y promotores inmobiliarios. También exige una precisión: el Consejo de Estado no declaró que las zonas comunes carezcan de relevancia para el impuesto predial; señaló que su componente fiscal está incorporado en la tributación de los bienes privados, conforme a la estructura jurídica de la propiedad horizontal.
Una propiedad horizontal de 27 unidades y un cobro para 2016 y 2017
CSA Constructora Santa Ana S. A. S. había desarrollado un proyecto inmobiliario sobre un predio identificado con la matrícula inmobiliaria 50N-20495785. Mediante la Escritura Pública 5473 del 15 de noviembre de 2006 protocolizó el reglamento que organizaba el proyecto en 27 unidades privadas, sus bienes de uso común y los coeficientes de copropiedad correspondientes. La escritura fue registrada el 29 de noviembre de 2006 y dio lugar a la apertura de las matrículas 50N-20501507 a 50N-20501533.
El municipio de Chía expidió la Resolución 3201 del 29 de septiembre de 2017 para determinar impuesto predial por las vigencias 2015, 2016 y 2017 sobre el inmueble identificado con el folio original. Al resolver el recurso de reconsideración, mediante la Resolución 0188 del 23 de enero de 2023, revocó la decisión de 2015 por la existencia de cosa juzgada y mantuvo la determinación respecto de 2016 y 2017. Esas dos anualidades constituyeron el centro de la discusión judicial posterior.
La empresa sostuvo que el predio matriz ya no representaba una unidad privada autónoma susceptible de recibir un cobro predial separado: la organización inmobiliaria se había transformado jurídicamente en unidades independientes, cuyos propietarios soportaban la cuota fiscal correspondiente a sus bienes comunes. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca acogió esa posición, anuló los actos y declaró que la constructora no debía pagar la obligación discutida. El municipio apeló; el Consejo de Estado confirmó el fallo.
La regla decisiva del artículo 16 de la Ley 675 de 2001
El parágrafo primero del artículo 16 de la Ley 675 de 2001 establece una regla específica para la propiedad horizontal: el impuesto predial que se causa respecto de cada bien privado incorpora el correspondiente a los bienes comunes en proporción al coeficiente de copropiedad asignado. Para las vigencias discutidas, el municipio había reproducido ese criterio en el artículo 27 del Acuerdo 52 de 2013 y en el artículo 78 del Acuerdo 107 de 2016.
La operación jurídica es distinta de considerar las zonas comunes como un bien que deba volver a gravarse aisladamente a nombre del constructor. Cada bien privado tiene un titular y una matrícula; su coeficiente relaciona esa unidad con el conjunto de elementos comunes. Al causarse el impuesto de la unidad privada, el componente atribuible a los bienes comunes queda incluido conforme a esa proporción. El hecho de que exista un registro inmobiliario general para el manejo de las zonas comunes no altera esa incorporación tributaria.
La regla también guarda relación con la naturaleza de los bienes comunes: el artículo 16 indica que no pueden ser objeto de disposición, gravamen o embargo separadamente del bien privado al que acceden. No estamos, por tanto, ante un conjunto de inmuebles desvinculados de las unidades privadas para efectos de su titularidad y de su tributación.
Esto permite identificar el problema del cobro municipal: no era que el municipio hubiera elegido una tarifa incorrecta para una unidad privada; pretendía mantener un sujeto y un objeto de liquidación separados a partir del folio general, pese a que la realidad jurídica acreditada imponía dirigir el recaudo a los titulares de las unidades resultantes.
La copropiedad administra los bienes comunes, pero no es su propietaria
La sentencia insiste en una distinción que suele perderse en la práctica. La persona jurídica nacida con la constitución de la propiedad horizontal tiene como finalidad administrar bienes y servicios comunes. Esa función de administración no significa que adquiera el dominio de los bienes comunes. La titularidad corresponde a los propietarios de las unidades privadas de acuerdo con sus coeficientes de copropiedad.
Por consiguiente, tampoco debe deducirse que el promotor o la sociedad constructora conserva el dominio económico y jurídico de las zonas comunes simplemente porque continúa figurando asociado al antiguo inmueble en un sistema de información. En este expediente, los documentos de constitución e inscripción de la propiedad horizontal demostraron la segregación de las 27 unidades. El tratamiento tributario debía corresponder a esa realidad y no a una lectura aislada de la matrícula matriz.
La permanencia de esa matrícula tiene un fundamento registral específico. El artículo 52 de la Ley 1579 de 2012 prevé que, una vez constituida la propiedad horizontal, el folio de matrícula inmobiliaria del edificio en general se mantiene para lo relativo a los bienes de uso común, mientras se abren los folios de las unidades privadas. Mantener el folio para registrar esos bienes no equivale a conservar un predio privado idéntico al que existía antes de la constitución del régimen.
Esta distinción resulta particularmente importante al revisar estados de cuenta catastrales o liquidaciones municipales que presenten simultáneamente el predio matriz y los inmuebles segregados. La existencia de varias referencias registrales no prueba, por sí sola, la existencia de varias obligaciones prediales independientes.
La causación al primero de enero exige mirar qué inmueble existía jurídicamente
El impuesto predial unificado es un gravamen real que recae sobre inmuebles ubicados en la respectiva jurisdicción. En Chía, para los períodos del litigio, las normas municipales identificaban como sujetos pasivos, entre otros, a propietarios o poseedores. La base gravable se vinculaba al avalúo catastral fijado por el IGAC o al autoavalúo, según correspondiera. Sin embargo, esas reglas generales debían armonizarse con la estructura especial de los inmuebles sujetos a propiedad horizontal.
La cuestión temporal fue decisiva: la sentencia examinó las características del inmueble al 1.º de enero de 2016 y de 2017, fechas de causación de las respectivas obligaciones. Para entonces habían transcurrido varios años desde la protocolización de la escritura de 2006 y su inscripción ante la oficina de registro de instrumentos públicos. Ya existían las 27 matrículas privadas y la estructura de bienes comunes; por tanto, la imposición debía ajustarse a esos hechos jurídicos preexistentes.
Así se comprende por qué la sentencia no convirtió la discusión en una exoneración general de cualquier predial. Lo exigible eran las obligaciones vinculadas a los inmuebles privados, con la incorporación correspondiente de los bienes comunes. La controversia se originó en que el municipio quiso dirigir una determinación adicional a la constructora sobre el inmueble de origen, pese a la transformación jurídica probada.
Un antecedente entre las mismas partes que reforzó la solución
La Sección Cuarta no elaboró la regla desde cero en 2026. Recordó que el 18 de noviembre de 2021, en el expediente 23918, ya había decidido una controversia de identidad fáctica y jurídica entre la misma constructora y el municipio de Chía, pero correspondiente al impuesto predial de 2015. La nueva sentencia reiteró expresamente la orientación de aquel precedente.
El dato es relevante para la estrategia litigiosa. Cuando existen actos de determinación que recaen sobre un mismo predio en años consecutivos, conviene identificar si hay decisiones previas entre las partes que hayan estudiado su transformación registral, la naturaleza de los bienes comunes y la aplicación de la Ley 675 de 2001. No debe presumirse que toda sentencia anterior resuelve automáticamente todas las anualidades futuras: cada acto y período requiere verificar sus hechos, normas y estado procesal. Pero un precedente referido al mismo inmueble puede ofrecer una estructura argumentativa y probatoria especialmente sólida.
En este expediente, además, la resolución que resolvió el recurso administrativo había retirado la determinación de 2015 por cosa juzgada. Esa circunstancia ayudaba a contextualizar el litigio de 2016 y 2017, aunque la conclusión del Consejo de Estado se apoyó en el régimen de propiedad horizontal y en las pruebas de su constitución e inscripción.
Ejemplo hipotético: el folio general no debe producir una segunda factura
Imaginemos un edificio que se somete formalmente a propiedad horizontal y da origen a doce apartamentos con folios independientes. La escritura contiene una tabla de coeficientes y delimita los bienes comunes. Años después, los propietarios pagan el predial que corresponde a sus apartamentos, pero el municipio expide además una liquidación al constructor por el folio original del edificio, que continúa abierto para los bienes comunes.
Si las circunstancias y la regulación aplicable coinciden con las examinadas en la sentencia, el abogado no debería comenzar únicamente por discutir el área o el avalúo del folio original. El cuestionamiento principal es anterior: determinar si, conforme al régimen de propiedad horizontal registrado, subsiste una obligación autónoma que pueda cobrarse a ese sujeto sobre los bienes comunes, cuando el componente correspondiente ya integra el impuesto de las unidades privadas.
Este ejemplo es pedagógico y no reproduce el caso. El litigante debe comprobar en cada asunto la escritura constitutiva, su inscripción, los folios privados, los coeficientes y la situación del inmueble en la fecha de causación de cada vigencia.
Herramientas concretas para litigar un cobro sobre bienes comunes
La primera tarea consiste en precisar el objeto del acto tributario: matrícula y referencia catastral utilizadas, período gravable, sujeto al que se atribuye la deuda y descripción física o jurídica del inmueble que la administración supone existente. El litigante debe preguntarse si se está cobrando a un verdadero titular de una unidad privada o si se utiliza un folio general destinado al registro de bienes comunes.
La segunda es reconstruir documentalmente la constitución de la propiedad horizontal. La escritura pública que protocoliza el reglamento, el certificado de tradición del folio matriz, las anotaciones de inscripción y los folios que nacieron por segregación permiten establecer fechas y la estructura jurídica de los inmuebles. La tabla de coeficientes resulta necesaria para explicar por qué el componente de bienes comunes se incorpora proporcionalmente al impuesto de cada unidad.
La tercera es examinar las normas aplicables al período concreto. En este caso, la Ley 675 de 2001 operó junto con acuerdos municipales que reproducían su regla sobre bienes comunes. Debe evitarse trasladar mecánicamente cifras, tarifas o reglas locales de Chía a otro municipio sin verificar su marco jurídico.
La cuarta es construir las pretensiones en función de la obligación realmente debatida. La anulación de una liquidación adicional sobre bienes comunes no equivale a pedir que desaparezca el impuesto predial de las unidades privadas. La precisión del objeto del restablecimiento del derecho evita convertir una reclamación fundada en una petición excesiva.
Por último, es útil comprobar si existen pronunciamientos previos sobre el mismo edificio y separar los debates registral, catastral y tributario. La información de catastro puede importar, pero no sustituye el análisis de quién debe soportar legalmente el gravamen en una propiedad horizontal válidamente constituida.
Conclusión: bienes comunes no significa impuesto independiente
La sentencia sobre CSA Constructora Santa Ana S. A. S. enseña que la permanencia del folio matriz después de la constitución de una propiedad horizontal no es razón suficiente para liquidar otro impuesto predial sobre los bienes comunes a cargo del constructor. La Ley 675 de 2001 integra ese componente al predial de las unidades privadas en proporción a sus coeficientes. El Consejo de Estado comprobó que la escritura constitutiva y las matrículas segregadas existían desde 2006, mucho antes de las vigencias discutidas, y confirmó la nulidad de la determinación municipal.
El mensaje para los litigantes es doble: conocer la estructura jurídica de la propiedad horizontal es indispensable para identificar correctamente el sujeto y el objeto del tributo; y una liquidación no se vuelve válida solo porque un sistema registral o catastral conserve la referencia del inmueble original. En materia predial, el folio que permanece abierto no necesariamente representa una deuda que deba permanecer abierta.
Fuente jurisprudencial
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 20 de agosto de 2026, radicación 25000-23-37-000-2023-00097-01 (30679), magistrado ponente Wilson Ramos Girón, demandante CSA Constructora Santa Ana S. A. S., demandado municipio de Chía. Se reitera la sentencia del 18 de noviembre de 2021, expediente 23918, según la referencia contenida en la propia providencia. Texto elaborado exclusivamente a partir de la sentencia; ejemplo expresamente hipotético.
