La DIAN inició el cobro de $436 millones y la contribuyente quiso volver a discutir el impuesto: el límite que impone el Consejo de Estado
Cobro coactivo y excepciones al mandamiento de pago · Sentencia 30860 de 2026
Introducción: una defensa planteada en la etapa equivocada
Una contribuyente recibe un mandamiento de pago por obligaciones de IVA. Acude a la justicia y sostiene que la DIAN tramitó incorrectamente la devolución de saldos, obtuvo pruebas por fuera de los plazos legales y se equivocó al determinar el impuesto. El problema es que esos cuestionamientos se dirigen a liquidaciones oficiales que ya habían sido discutidas judicialmente y respaldaban la ejecución. ¿Puede el proceso de cobro convertirse en una nueva oportunidad para reabrir lo decidido?
La sentencia del Consejo de Estado sobre Lilia Inés Uribe Gutiérrez responde que no. El fallo, del 9 de septiembre de 2026, muestra que una defensa tributaria no solo debe identificar una posible irregularidad: también debe formularse contra el acto pertinente y en la oportunidad procesal adecuada. Confundir el procedimiento que determina el impuesto con aquel que procura cobrarlo puede impedir el examen de los argumentos, por extensos que sean los antecedentes o la documentación reunida.
El expediente: cinco períodos de IVA y un cobro por $436,2 millones
El 16 de agosto de 2019, la División de Gestión de Recaudo y Cobranzas de la DIAN en Sincelejo libró mandamiento de pago por $436.200.000 respecto de obligaciones del impuesto sobre las ventas correspondientes al sexto período de 2010; primero y sexto de 2011; y segundo y cuarto de 2012. La orden comprendía además los conceptos accesorios señalados en el acto.
La contribuyente formuló excepciones al mandamiento. La DIAN las declaró infundadas mediante resolución del 31 de octubre de 2019 y ordenó seguir adelante con la ejecución. El recurso de reposición fue resuelto el 24 de diciembre siguiente, confirmando la decisión. La controversia judicial tuvo por objeto los actos que resolvieron las excepciones dentro de ese procedimiento de cobro.
La demanda, sin embargo, buscó consecuencias que trascendían ese objeto: devolución o compensación de períodos de IVA, dejar sin efectos sanciones y una reparación económica por afectaciones atribuidas a la actuación administrativa. Entre sus fundamentos se cuestionó el supuesto vencimiento del plazo para resolver devoluciones, la legalidad de las pruebas recaudadas en la fiscalización y los efectos temporales de la declaración de un proveedor ficticio. El Consejo de Estado recordó que tales asuntos pertenecían, por su naturaleza, a la controversia sobre los actos de determinación y no a la ejecución de títulos ya definidos.
Dos procedimientos distintos, dos objetos de defensa
El procedimiento de determinación tributaria sirve para establecer la existencia y cuantía de una obligación, mediante los actos y oportunidades previstas en la legislación. Allí corresponde discutir, por ejemplo, si determinada operación ocurrió, si un proveedor podía ser tenido por ficticio para ciertos períodos, si una prueba era procedente o si la autoridad aplicó correctamente la normativa del impuesto.
El cobro coactivo se sitúa en otro plano. Parte de un título que acredita una obligación exigible y busca obtener su pago. Por ello, la controversia se centra en los presupuestos de la ejecución y en las excepciones legalmente habilitadas frente al mandamiento, no en volver a decidir la liquidación oficial que le sirve de soporte.
La distinción no significa que el cobro carezca de garantías. La persona ejecutada puede formular las excepciones que correspondan y cuestionar las decisiones que las resuelven. Significa, más exactamente, que no puede trasladar sin límites a esa etapa las razones de ilegalidad propias del proceso anterior. El artículo 829-1 del Estatuto Tributario, citado expresamente por la Sala, dispone que en el procedimiento administrativo de cobro no podrán debatirse cuestiones que debieron discutirse en la vía gubernativa.
La providencia retoma precedentes de la Sección Cuarta, entre ellos las sentencias de 25 de septiembre de 2017 (expediente 20985) y 4 de octubre de 2018 (expediente 22915), que rechazan la posibilidad de discutir en cobro coactivo la legalidad de los actos constitutivos del título ejecutivo.
Por qué las sentencias ejecutoriadas eran determinantes
En el expediente se identificaron cinco liquidaciones oficiales de IVA expedidas en abril y mayo de 2014. De acuerdo con los antecedentes reseñados en la sentencia, todas habían sido sometidas a procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que terminaron con decisiones judiciales ejecutoriadas. El Tribunal señaló, además, que tres recursos extraordinarios de revisión promovidos contra sentencias relacionadas con esos actos fueron declarados infundados; respecto de los restantes, no se acreditó la interposición del mecanismo extraordinario.
La existencia de esas decisiones cambia por completo la estrategia procesal disponible. Cuando los títulos ya fueron confirmados judicialmente, una demanda contra el cobro no permite tratar las liquidaciones como si no hubiesen atravesado controles previos. Los planteamientos sobre supuesta indebida valoración de testimonios, irregularidades en la investigación o efectos de actos anteriores tenían su cauce en la discusión sobre las liquidaciones y no podían formularse otra vez para anular las resoluciones de cobro.
El Tribunal había explicado que el recurso extraordinario de revisión no constituye una tercera instancia ni, por la sola presentación, paraliza la ejecución. Esta idea es relevante como contexto; el núcleo de la decisión del Consejo de Estado fue más delimitado: los reproches efectivamente expuestos por la apelante no atacaban la legalidad propia de los actos que resolvieron las excepciones, sino que perseguían reabrir la legalidad de títulos previamente discutidos.
La excepción de incompetencia: importa identificar a qué funcionario se cuestiona
Uno de los argumentos se formuló bajo la idea de que la DIAN carecía de competencia para continuar la actuación. Pero el fundamento real era que la entidad habría excedido el término de cincuenta días previsto en el artículo 855 del Estatuto Tributario para el trámite de devolución y que, desde ese momento, los actos posteriores de fiscalización y determinación habrían quedado viciados.
El Consejo de Estado señaló una diferencia decisiva: la excepción de incompetencia del numeral 7 del artículo 831 del Estatuto Tributario se refiere al funcionario que expidió el acto de cobro en los términos allí previstos. La demandante no desarrolló una controversia concreta sobre esa competencia funcional en la actuación ejecutiva; se concentró en una supuesta pérdida de competencia durante una etapa de devolución que antecedía a las liquidaciones.
Llamar «incompetencia» a un reproche no transforma automáticamente su naturaleza. El juez examina la sustancia del argumento: qué acto, qué funcionario, qué atribución y qué etapa procedimental se están cuestionando. Si el cargo apunta, en realidad, a defectos de la determinación del impuesto, invocar una excepción del cobro no evita el límite impuesto por el artículo 829-1. Esta precisión es especialmente útil al redactar excepciones y al escoger las pretensiones de una eventual demanda.
Qué fue lo que la Sala decidió, y qué no decidió
La apelante sostuvo que el Tribunal había omitido valorar documentos, información contable, testimonios y cartas de autorización relacionados con las operaciones comerciales que motivaron la fiscalización. También cuestionó actuaciones de la DIAN vinculadas con la solicitud de devolución del IVA y con una declaración de proveedor ficticio.
La Sección Cuarta no efectuó una nueva valoración de esos medios para determinar si los impuestos inicialmente liquidados eran correctos. Entendió que su pertinencia estaba asociada a procesos de determinación ya juzgados y que no correspondía reabrirlos dentro del proceso coactivo. Por tanto, la sentencia no debe presentarse como una decisión que valida de fondo cada actuación investigativa mencionada por la demandante: confirmó, en cambio, el límite de la controversia judicial cuando se impugnan actos de cobro.
Asimismo, la providencia analizó un argumento procesal sobre impedimentos judiciales. La Sala explicó que la declaración de impedimento corresponde al propio juez y que, si una parte considera comprometida la imparcialidad de un magistrado, debe promover la recusación por la vía prevista para ello. Aunque esa cuestión muestra otro ejemplo de selección adecuada del mecanismo procesal, no modifica la razón tributaria principal del fallo.
El resultado fue confirmar la sentencia del Tribunal Administrativo de Sucre, que había negado las pretensiones, e imponer costas a la demandante en segunda instancia.
Ejemplo hipotético: el error de litigar dos veces el mismo impuesto
Supongamos que una empresa discute una liquidación de IVA porque considera que la administración rechazó indebidamente ciertos costos o descontables. Pierde el procedimiento administrativo y luego un proceso judicial que termina con sentencia ejecutoriada. Posteriormente recibe un mandamiento de pago.
Si en las excepciones a ese mandamiento repite que las facturas eran válidas y que la DIAN interpretó mal las pruebas del período gravable, seguirá atacando el mérito de la liquidación ya juzgada. El procedimiento de cobro no convierte esas objeciones en nuevas causales de oposición. Distinto sería articular una excepción legalmente prevista referida a la ejecución misma, con los hechos y soportes exigidos para demostrarla.
El ejemplo es hipotético y no describe un argumento específico que haya prosperado en este expediente. Su propósito es mostrar la pregunta inicial que todo litigante debe resolver: ¿el hecho alegado desvirtúa el cobro o intenta corregir el resultado del proceso de determinación? Esa respuesta determina el sentido y la viabilidad de la defensa.
Herramienta para litigantes: una revisión de cuatro niveles
Antes de contestar el mandamiento de pago, conviene construir una ficha del expediente que separe cuatro planos. Primero, los títulos: identificar las liquidaciones, resoluciones o decisiones que sirven de fundamento a la ejecución, sus fechas y el estado de los recursos y procesos judiciales. Segundo, el trámite de cobro: individualizar el mandamiento, la actuación del funcionario competente, las notificaciones, las excepciones propuestas y el acto que las decidió.
Tercero, clasificar cada hecho de la defensa según corresponda a la determinación o al cobro. Esta clasificación evita trasladar automáticamente alegaciones sobre pruebas, liquidaciones y devoluciones a un escenario en el que ya no son objeto de discusión. Cuarto, vincular cada excepción procedente con la norma aplicable y con pruebas dirigidas al hecho específico que debe demostrarse.
No es una formalidad vacía. En el caso estudiado, la parte actora invocó abundante documentación del expediente de fiscalización, pero esa prueba no resolvía el obstáculo jurídico central: los títulos que pretendía cuestionar ya habían sido examinados y confirmados judicialmente. La defensa del cobro necesita estar diseñada alrededor del cobro, no de los argumentos que no prosperaron contra el impuesto.
Conclusión: el momento procesal también determina la defensa
La sentencia enseña que el procedimiento de cobro coactivo no es una segunda oportunidad ilimitada para discutir la existencia y cuantía del impuesto. Los artículos 829-1 y 831 del Estatuto Tributario delimitan un campo propio de contradicción, que debe ser respetado incluso cuando el contribuyente conserve reparos sustanciales frente al origen de la obligación.
Para un abogado litigante, la primera victoria estratégica consiste en identificar correctamente el acto que necesita impugnar y el procedimiento donde sus argumentos tienen cabida. De lo contrario, puede invertir la mayor parte de su esfuerzo en demostrar hechos que, por la etapa del litigio, el juez ya no está llamado a examinar.
Fuente jurisprudencial
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 9 de septiembre de 2026, rad. 70001-23-33-000-2020-00307-01 (30860). C. P. Luis Antonio Rodríguez Montaño. Demandante: Lilia Inés Uribe Gutiérrez. Demandada: DIAN. Tema: cobro coactivo, excepciones al mandamiento de pago y límites de la discusión sobre los actos de determinación. Elaboración basada exclusivamente en la providencia; el ejemplo hipotético está identificado como tal.
