La DIAN no puede cobrar toda una garantía aduanera como si fuera una sanción adicional
Balance Legal | Enfoque actualidad empresarial
Fuente integrada: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de enero de 2026, proceso promovido por Formaletas S.A. – Forsa contra la Nación – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.
Introducción: una garantía respalda obligaciones pendientes, no crea un castigo nuevo
Para una empresa importadora, una garantía aduanera puede representar una suma considerable. Su finalidad es respaldar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de una operación de comercio exterior. Pero esa garantía no puede convertirse en una multa adicional ni ser cobrada íntegramente sin explicar qué valores continúan realmente pendientes.
La sentencia de 29 de enero de 2026 del Consejo de Estado examinó el caso de Formaletas S.A. – Forsa, una empresa que había incumplido el plazo para finalizar una importación temporal a largo plazo. La compañía reconoció esa infracción, se allanó y pagó la sanción con la reducción correspondiente. Además, había cancelado la totalidad de las cuotas de los tributos aduaneros.
A pesar de esos pagos, la DIAN ordenó hacer efectiva la totalidad de una póliza por $174.209.230. La entidad no explicó qué suma permanecía insoluta ni por qué debía ejecutarse todo el valor asegurado.
El Consejo de Estado declaró la nulidad de los actos administrativos. La razón fue contundente: la garantía debía responder por las cuotas insolutas, los intereses moratorios y las sanciones aplicables, no por un monto fijado discrecionalmente ni por una segunda sanción equivalente al valor total de la póliza.
La decisión deja una enseñanza empresarial de enorme importancia. Una compañía puede haber incumplido una obligación aduanera y, aun así, tener derecho a que la Administración reconozca los pagos realizados, aplique correctamente las reducciones legales y liquide únicamente los saldos que continúan pendientes.
El caso Forsa: una importación temporal a largo plazo
El 21 de julio de 2004, Forsa presentó la declaración de importación No. 09019120735017 bajo la modalidad de importación temporal a largo plazo.
Para respaldar el cumplimiento de las obligaciones correspondientes, aportó la póliza No. DL001163, expedida por la Compañía Aseguradora de Fianzas – Seguros Confianza, por valor de $174.209.230.
La empresa reconoció que no finalizó la modalidad dentro del plazo establecido. Es decir, incumplió la obligación de reexportar la mercancía o modificar oportunamente la declaración para que los bienes permanecieran en el país bajo la modalidad correspondiente.
Sin embargo, el proceso también demostró que Forsa había pagado la totalidad de las cuotas de los tributos aduaneros. Además, se allanó al incumplimiento y pagó la sanción reducida.
Pese a ello, mediante la Resolución 064 del 16 de enero de 2007, la Administración Especial de Aduanas de Cartagena declaró el incumplimiento y ordenó hacer efectiva la póliza por la totalidad de los $174.209.230.
La decisión fue confirmada por la Resolución 1856 del 7 de noviembre de 2007.
Dos obligaciones diferentes dentro de la importación temporal
La sentencia explicó que la importación temporal a largo plazo generaba dos obligaciones principales y diferentes.
La primera consistía en pagar los tributos aduaneros de acuerdo con las condiciones establecidas para la operación.
La segunda consistía en finalizar la modalidad antes del vencimiento del plazo. Esto podía ocurrir mediante la reexportación de la mercancía o mediante la modificación de la declaración cuando los bienes debían permanecer en el territorio nacional.
El cumplimiento de una obligación no reemplazaba el cumplimiento de la otra. Una empresa podía pagar todos los tributos y, al mismo tiempo, incumplir la obligación de finalizar oportunamente la modalidad.
Eso fue precisamente lo que ocurrió en el caso. Forsa había pagado las cuotas, pero no terminó la importación temporal dentro del plazo.
El incumplimiento existió, pero tenía una consecuencia específica
El Consejo de Estado no declaró que Forsa hubiera cumplido todas sus obligaciones. La empresa reconoció expresamente que no finalizó la modalidad a tiempo.
La conducta correspondía al supuesto en el que el importador paga oportunamente las cuotas de los tributos, pero no modifica ni finaliza la importación temporal dentro del término.
Según el numeral 1.3 del artículo 482-1 del Decreto 2685 de 1999, la sanción aplicable era de siete salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Forsa se allanó al incumplimiento y solicitó la reducción prevista para el reconocimiento voluntario de la infracción. La sentencia tuvo por acreditado que la empresa pagó la sanción con las reducciones a las que tenía derecho.
La controversia no estaba, entonces, en la existencia de la infracción. El problema era que la DIAN había utilizado ese incumplimiento para ordenar el cobro total de la póliza, sin reconocer los pagos ya efectuados ni determinar un saldo concreto.
La garantía aduanera no era una multa adicional
Este fue el punto central de la decisión. El Consejo de Estado explicó que la garantía otorgada por el importador es un mecanismo de seguridad.
Su propósito es permitir que la autoridad obtenga con rapidez el pago de las obligaciones que el importador incumplido todavía adeuda.
La garantía no tiene la naturaleza de una sanción adicional. Por tanto, su ejecución no puede utilizarse para castigar nuevamente al importador por la misma infracción.
En una importación temporal a largo plazo, la autoridad podía hacerla efectiva por el monto correspondiente a las cuotas insolutas, los intereses moratorios y las sanciones aplicables.
La suma exigible dependía de las obligaciones pendientes. No correspondía automáticamente al valor total asegurado.
La DIAN debía liquidar el saldo, no escoger una cifra
La Sala fue clara al señalar que la garantía no podía ejecutarse por el monto que la autoridad fijara discrecionalmente.
Antes de ordenar el cobro, la DIAN debía establecer cuáles cuotas seguían pendientes, qué intereses se habían causado y cuál era el valor de la sanción después de aplicar las reducciones correspondientes.
En los actos demandados no aparecía una liquidación que justificara la ejecución total de la póliza.
Tampoco se explicó por qué los pagos de tributos y de la sanción no reducían el monto exigible.
Para el Consejo de Estado, no resultaba jurídicamente razonable ignorar esos pagos y ordenar el cobro completo de $174.209.230.
Los pagos realizados sí modificaban el alcance de la garantía
La sentencia tuvo por probado que Forsa había cancelado la totalidad de las cuotas de los tributos correspondientes a la importación temporal.
También se acreditó el allanamiento y el pago de la sanción con el beneficio aplicable.
Estos hechos eran esenciales porque reducían o eliminaban los conceptos que podían respaldarse con la garantía.
Si no existían cuotas insolutas y la sanción ya había sido pagada, la DIAN debía explicar qué obligación permanecía pendiente y cuál era su monto.
Al no hacerlo, la Administración trató la póliza como una suma disponible por el solo hecho del incumplimiento, y no como un respaldo limitado a las obligaciones adeudadas.
El allanamiento no podía ser ignorado
El régimen analizado por la sentencia permitía reducir las sanciones cuando el importador reconocía voluntariamente la infracción.
Forsa se acogió a ese mecanismo. El pago reducido no era un hecho irrelevante ni una cortesía de la Administración. Debía reflejarse en la determinación de las obligaciones pendientes.
La DIAN no podía reconocer formalmente la existencia del allanamiento y, al mismo tiempo, ejecutar la garantía como si la sanción no hubiera sido pagada o como si el beneficio no tuviera efectos.
La decisión muestra que el reconocimiento voluntario de una infracción puede tener consecuencias económicas concretas, pero esas consecuencias deben ser respetadas en todos los actos posteriores de cobro.
También se aplicó el procedimiento equivocado
El Consejo de Estado encontró una segunda irregularidad. La DIAN utilizó el procedimiento del artículo 530 de la Resolución 4240 de 2000.
Ese trámite estaba previsto para hacer efectivas garantías cuyo pago no dependía de un procedimiento administrativo sancionatorio previo.
Sin embargo, el artículo 150 del Decreto 2685 de 1999 establecía que, en las importaciones temporales a largo plazo, la garantía debía ejecutarse dentro del proceso administrativo previsto para imponer sanciones.
La razón era lógica: el monto exigible dependía del resultado de ese procedimiento, porque debía considerar las cuotas insolutas, los intereses y la sanción aplicable.
La DIAN no podía acudir a un trámite excepcional que partía de una condición diferente y prescindir del procedimiento que debía definir la infracción y su verdadera consecuencia económica.
La elección del procedimiento también protege el debido proceso
El procedimiento no era una formalidad sin importancia. Determinaba la forma en que la empresa podía conocer la imputación, discutir la infracción, acreditar los pagos y controvertir la cuantía.
Al ejecutar la póliza mediante un trámite que no correspondía, la DIAN afectó el debido proceso de Forsa.
La Sala concluyó que la ejecución de la garantía estaba condicionada a los resultados del procedimiento sancionatorio.
Por ello, no bastaba declarar de manera general que la modalidad no había sido finalizada. Era necesario determinar qué obligación económica continuaba pendiente después de valorar todos los hechos.
La modificación de oficio correspondía a la autoridad
Los actos administrativos también reprocharon a Forsa no haber concluido el proceso de terminación de la modalidad y no haber saneado la situación de la mercancía.
El Consejo de Estado explicó que, una vez ejecutoriado el acto que declaraba el incumplimiento, la regulación asignaba a la propia autoridad aduanera la modificación de oficio de la declaración de importación temporal a importación ordinaria.
La copia del acto debía remitirse a la administración que había otorgado el levante para que realizara esa modificación, salvo que el importador demostrara que había reexportado la mercancía.
En consecuencia, la DIAN no podía atribuir exclusivamente al importador la permanencia de la situación irregular ni exigirle actuaciones adicionales que la norma había puesto a cargo de la autoridad.
Por qué los actos fueron anulados por falsa motivación
La sentencia explicó que la falsa motivación puede presentarse cuando la Administración se equivoca sobre los hechos, sobre las normas aplicables o sobre el alcance jurídico que les atribuye.
En el caso, los actos se apartaron de la realidad porque desconocieron el pago de los tributos, el allanamiento y el pago de la sanción.
También interpretaron incorrectamente la garantía, al tratarla como una sanción adicional y no como un respaldo de obligaciones pendientes.
Además, aplicaron un procedimiento que no correspondía y atribuyeron al importador una actuación que debía realizar de oficio la autoridad aduanera.
La combinación de esos errores llevó al Consejo de Estado a declarar la nulidad de las resoluciones 064 de 2007 y 1856 de 2007.
La nulidad no significó una indemnización automática
Forsa obtuvo la nulidad de los actos, pero el Consejo de Estado negó las pretensiones adicionales de restablecimiento del derecho.
La Sala encontró que en el expediente no existía un documento que demostrara el estado de la ejecución coactiva de la póliza.
Tampoco había una prueba idónea, específica y concluyente de un daño o de un lucro cesante sufrido por la empresa o por la aseguradora.
La nulidad implicaba la terminación de los procesos coactivos derivados de los actos anulados y la devolución de sus saldos. Pero no era posible ordenar una indemnización adicional sin prueba cierta del perjuicio.
La decisión empresarial es importante: demostrar la ilegalidad del acto y demostrar el daño económico son tareas diferentes.
Consecuencias prácticas para importadores
La primera consecuencia es que la empresa debe llevar un control separado de cada obligación: pago de tributos, finalización de la modalidad, sanciones y estado de la garantía.
La segunda es que los recibos, declaraciones, pagos y documentos del allanamiento deben conservarse y presentarse de manera organizada dentro del procedimiento administrativo.
La tercera es que todo acto que ordene ejecutar una garantía debe contener una liquidación verificable de las cuotas insolutas, los intereses y la sanción pendiente.
La cuarta es que el valor asegurado no debe confundirse con el valor automáticamente exigible.
La quinta es que, si se pretende un restablecimiento económico adicional, debe probarse el cobro, el pago realizado y el perjuicio concreto que produjo la actuación anulada.
Consecuencias financieras para la empresa
La ejecución total de una garantía puede afectar la liquidez, la relación con la aseguradora y la capacidad de respaldar nuevas operaciones.
Por eso, el análisis no debe comenzar únicamente cuando se inicia el cobro. La empresa debe conocer desde la constitución de la póliza cuáles obligaciones respalda y cómo se reduce su exposición a medida que realiza los pagos.
También debe verificar que la Administración descuente correctamente los valores cancelados y los beneficios obtenidos por el allanamiento.
La sentencia demuestra que una diferencia entre el valor asegurado y el saldo realmente adeudado puede ser económicamente significativa.
Recomendaciones para la gestión aduanera empresarial
Primero, documentar por separado el pago de cada cuota de los tributos aduaneros.
Segundo, controlar la fecha exacta de vencimiento de la importación temporal y definir oportunamente si la mercancía será reexportada o si la declaración debe modificarse.
Tercero, cuando exista incumplimiento, dejar prueba clara del allanamiento, de la reducción aplicada y del pago de la sanción.
Cuarto, exigir que cualquier ejecución de la garantía identifique los conceptos pendientes y explique su cálculo.
Quinto, revisar si la DIAN está utilizando el procedimiento sancionatorio correspondiente.
Sexto, conservar la prueba del proceso de cobro y de cualquier pago coactivo, porque esa documentación será necesaria si posteriormente se reclama un restablecimiento económico.
Lo que la sentencia no dijo
La providencia no afirmó que Forsa hubiera cumplido oportunamente todas sus obligaciones.
La empresa incumplió el plazo para finalizar la importación temporal y esa conducta tenía una sanción.
Tampoco se estableció que una garantía aduanera nunca pueda hacerse efectiva. La autoridad puede ejecutarla cuando existen obligaciones pendientes, dentro del procedimiento correspondiente y por el monto debidamente liquidado.
La Sala tampoco ordenó directamente el pago de una indemnización equivalente a los $174.209.230. El restablecimiento adicional fue negado por falta de prueba concreta del daño.
Conclusión
La sentencia del caso Forsa establece un límite esencial al poder de cobro de la Administración aduanera: la garantía no es una multa adicional ni una suma que pueda exigirse íntegramente por el solo hecho del incumplimiento.
Forsa no finalizó oportunamente la importación temporal, pero había pagado todos los tributos, se había allanado y había cancelado la sanción reducida.
La DIAN debía reconocer esos hechos, aplicar el procedimiento sancionatorio correcto y establecer qué saldo continuaba pendiente. No podía ejecutar toda la póliza sin liquidación ni convertir el valor asegurado en un castigo autónomo.
Para los empresarios e importadores, la enseñanza final es poderosa: cumplir, pagar y documentar son tres acciones inseparables. Y cuando la Administración pretende cobrar una garantía, la pregunta no es solo cuánto vale la póliza, sino qué obligación real, concreta y todavía insoluta está siendo respaldada.
