La DIAN negó un beneficio tributario por una razón, pero el Tribunal encontró otra: el error judicial que corrigió el Consejo de Estado
Una lección sobre congruencia judicial, motivación administrativa y límites del debate tributario
Una victoria que parecía imposible
Una empresa solicita terminar por mutuo acuerdo una controversia con la DIAN. La Administración rechaza la petición porque considera firme una liquidación oficial. El juez examina ese motivo y concluye que la notificación del acto fue irregular. Parecería entonces que la decisión administrativa no puede sostenerse sobre el fundamento utilizado. Sin embargo, el mismo juez niega la demanda por una razón diferente: considera insuficiente el pago de las sanciones requerido para acceder al beneficio, aunque ese no fue el motivo de rechazo invocado por la DIAN.
Esta secuencia es el centro de la sentencia del 27 de agosto de 2026, expediente 29047. La Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia, anuló los actos que negaron la terminación por mutuo acuerdo y declaró el derecho de Interasesores Asesores Empresariales Administrativos S. A. a acceder a ese mecanismo respecto de su impuesto sobre la renta de 2014. El punto determinante no fue una autorización general para pagar menos sanciones: fue el respeto al objeto del litigio y al derecho de defensa.
El origen del conflicto: una liquidación cuya notificación se discutía
Interasesores declaró renta de 2014 el 14 de abril de 2015. En agosto de 2019, la DIAN expidió un requerimiento especial que propuso rechazar costos y deducciones, modificar la pérdida declarada y liquidar mayores valores, además de sanciones por inexactitud y por rechazo de pérdidas fiscales. La sociedad solicitó el 30 de noviembre de 2020 la terminación por mutuo acuerdo (TMA) de la obligación descrita en ese requerimiento, bajo el mecanismo del artículo 119 de la Ley 2010 de 2019.
La DIAN negó el beneficio mediante el Acta 63 del 9 de diciembre de 2020. Su explicación se concentró en un punto: para la fecha de la solicitud ya existía una liquidación oficial de revisión del 16 de junio de 2020, que la entidad consideraba notificada el 16 de julio y firme. Si el acto definitivo había quedado en firme, a juicio de la administración no quedaba actuación susceptible de terminación por mutuo acuerdo. Esa motivación fue confirmada al resolver los recursos de reposición y apelación.
La empresa replicó que la DIAN había omitido notificar el acto al correo electrónico informado en su RUT. En lugar de utilizar ese medio, intentó la remisión física y, tras su devolución, acudió a la publicación de un aviso en la página de la entidad. En criterio de la actora, la liquidación no podía oponérsele para cerrar la posibilidad de acogerse a la TMA.
El Tribunal aceptó el reparo de notificación, pero negó las pretensiones por otro motivo
En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concluyó que la liquidación oficial no había sido notificada en debida forma. En particular, consideró desconocido el parágrafo 4.º del artículo 565 del Estatuto Tributario, dado que la empresa tenía registrada una dirección electrónica para notificaciones. Como consecuencia, estimó viable que la solicitud de TMA se hubiera formulado respecto del requerimiento especial, último acto conocido por la contribuyente.
No obstante, el Tribunal continuó el examen y encontró otro obstáculo: entendió que la sociedad no había pagado correctamente el 20 % de las sanciones actualizadas exigido para la terminación por mutuo acuerdo. En su análisis, la reducción a la cuarta parte contemplada en el artículo 709 del Estatuto Tributario para la sanción por inexactitud no podía extenderse a la sanción por rechazo o disminución de pérdidas fiscales. Así, la suma pagada partía de una base menor a la que el juez consideró exigible.
El resultado fue paradójico: la empresa obtuvo una conclusión favorable respecto del motivo empleado por la DIAN, pero perdió el proceso por un requisito que la administración no había utilizado para negarle la solicitud. Ese desplazamiento del debate originó el problema jurídico que resolvió el Consejo de Estado.
La frontera que impone el principio de congruencia
La Sección Cuarta acudió a los artículos 281 del Código General del Proceso y 187 del CPACA para recordar que las decisiones judiciales deben corresponder a las pretensiones, los hechos y los cargos planteados oportunamente. Distingue dos dimensiones: la congruencia interna exige armonía entre los fundamentos y lo resuelto; la congruencia externa exige que el juez no se pronuncie sobre asuntos ajenos al debate que las partes sometieron a su decisión.
En este caso, el motivo exclusivo de la negativa administrativa era la firmeza de la liquidación oficial. Las partes litigaron alrededor de esa razón y de las consecuencias de su notificación. Una vez el Tribunal descartó la validez de la notificación, no podía sostener los actos demandados sustituyendo el fundamento administrativo por un análisis nuevo sobre el monto de las sanciones, que no había sido la razón del rechazo y frente al cual la sociedad no había tenido oportunidad de defenderse en la controversia así delimitada.
La Sala fue expresa: el Tribunal desbordó la litis al verificar el pago del 20 % de las sanciones, pues ese extremo no conformó la proposición jurídica empleada por la DIAN para desestimar la TMA. Al introducirlo, sorprendió a la contribuyente con un supuesto distinto del ventilado en sede administrativa y judicial. Esa incongruencia externa vulneró la garantía del debido proceso y permitió revocar la sentencia.
Lo que el Consejo de Estado sí decidió —y lo que dejó sin resolver
El fallo anuló el Acta 63 de diciembre de 2020 y las resoluciones que la confirmaron. Como restablecimiento del derecho, declaró que Interasesores tenía derecho a acceder a la terminación por mutuo acuerdo del proceso de renta de 2014. También impuso costas a la DIAN en segunda instancia.
En cambio, la Sala no dirimió de fondo si la reducción prevista en el artículo 709 del Estatuto Tributario es aplicable a la sanción por rechazo de pérdidas fiscales del artículo 647-1 ni si ambas reducciones podían operar de forma acumulativa con el beneficio del artículo 119 de la Ley 2010 de 2019. Aunque la empresa y el Ministerio Público defendieron esa interpretación, la sentencia resolvió el litigio por incongruencia. Presentarla como un precedente definitivo sobre la acumulación de descuentos sancionatorios sería atribuirle un razonamiento que no desarrolló.
Existe otro matiz: en una nota al pie, la providencia advierte que la notificación irregular podía suscitar un problema sobre la competencia temporal de la administración y la firmeza de la declaración privada. Sin embargo, aclara que ese aspecto no fue debatido y que, por ello, no podía reabrirse en segunda instancia. Esta reserva confirma el rigor con el que la Sala delimitó el objeto de su decisión.
Cómo convertir la enseñanza en una estrategia de litigio
La primera tarea del abogado debe ser reconstruir exactamente la cadena de motivación de los actos demandados: cuál fue la razón del rechazo inicial, qué afirmaron los actos que resolvieron los recursos y cuáles son, efectivamente, los puntos controvertidos. No conviene confundir los requisitos que la ley establece para un beneficio con los motivos concretos que la administración utilizó para negar una solicitud.
En segundo lugar, la demanda debe dirigir cargos concretos contra la razón determinante del acto. Si el juez reconoce que ese fundamento carece de sustento, pero introduce de oficio una justificación distinta para mantenerlo, la impugnación debe explicar cómo esa sustitución afecta la congruencia externa y priva a la parte de debatir la nueva premisa.
Pensemos en un ejemplo hipotético, distinto del expediente: la autoridad niega un beneficio por supuesta extemporaneidad. El contribuyente demanda y demuestra que su petición fue oportuna. Si el juez rechaza la demanda porque cree que faltaba otro documento nunca invocado como razón administrativa ni puesto en discusión, corresponde examinar si se ha alterado indebidamente el objeto del proceso. No significa que todos los requisitos legales sean irrelevantes, sino que el control judicial debe respetar la controversia concreta y las oportunidades de contradicción.
Por último, al preparar la apelación no basta insistir en que el beneficio tributario era procedente. Hay que identificar el salto argumentativo de la sentencia, mostrar qué nuevo presupuesto introdujo y por qué la conclusión desborda la motivación de los actos demandados. Ese fue precisamente el problema procesal que permitió a Interasesores obtener una decisión favorable en segunda instancia.
Conclusión: el juez controla el acto, no lo reemplaza por otro
La lección de esta providencia no consiste en dispensar automáticamente a los contribuyentes del cumplimiento de requisitos tributarios. Consiste en una garantía más precisa: cuando se demanda la negativa de un beneficio, la revisión judicial debe confrontar las razones efectivamente utilizadas por la administración dentro de la controversia propuesta, sin reconstruir sorpresivamente una motivación diferente para sostener el acto.
Para el litigante, esa distinción puede ser decisiva. Examinar la legalidad de una decisión administrativa exige conocer tanto la norma sustancial como los límites procesales del juicio. En el expediente 29047, esos límites determinaron el resultado.
Fuente
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 27 de agosto de 2026, expediente 25000-23-37-000-2021-00514-01 (29047). Consejera ponente: Claudia Rodríguez Velásquez. Demandante: Interasesores Asesores Empresariales Administrativos S. A. Demandada: DIAN. Análisis construido exclusivamente a partir del texto de la providencia, particularmente de sus páginas 4 a 9.
