Defecto sustantivo y control constitucional sobre la Superintendencia de Salud: análisis de la Sentencia SU-277 de 2025
Introducción
La Sentencia SU-277 de 2025, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional, representa un punto de inflexión en la relación entre la jurisdicción constitucional y las facultades administrativas de la Superintendencia Nacional de Salud.
El fallo estudió la acción de tutela interpuesta por EPS Sanitas y sus accionistas contra la medida de intervención forzosa administrativa dictada por la Supersalud.
El núcleo del debate fue la existencia de un defecto sustantivo, es decir, la expedición de un acto administrativo sin atender normas y precedentes constitucionales obligatorios.
El caso es paradigmático porque reafirma que incluso las autoridades técnicas están subordinadas a la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Antecedentes relevantes
– La Resolución 2024160000003002-6 de 2024 ordenó la toma de posesión de EPS Sanitas, su intervención y la separación de su junta directiva.
– Se alegaron causales de los artículos 113 y 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), referidas a capital mínimo, patrimonio adecuado y reservas técnicas.
– Según los accionantes, la resolución se basó en cifras falsas, datos desactualizados y careció de procedimiento administrativo previo.
– Además, la Supersalud omitió aplicar los autos 996, 2881 y 2882 de 2023, mediante los cuales la Corte Constitucional había advertido sobre la insuficiencia de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) y los retrasos en los Presupuestos Máximos (PM).
Defensa de la Supersalud
La entidad alegó que:
– La acción de nulidad y restablecimiento del derecho era el medio idóneo (art. 138 CPACA).
– Los accionantes carecían de legitimación por activa, dado que el representante legal de la EPS era el agente interventor.
– La medida buscaba proteger a más de cinco millones de usuarios y se sustentaba en el deterioro financiero comprobado de la EPS.
– Negó la existencia de un perjuicio irremediable, pues la intervención se adoptó para garantizar la continuidad en la prestación del servicio.
Intervención de la Procuraduría
El Ministerio Público coadyuvó la tutela y señaló que:
– La Supersalud actuó con irregularidades procedimentales graves, incluso sin acta válida del Comité de Medidas Especiales.
– Se desconocieron las órdenes de la Corte Constitucional sobre la UPC y los Presupuestos Máximos.
– La medida resultaba desproporcionada, pues removió a la junta directiva de manera inédita y ponía en riesgo la estabilidad del sistema de salud.
Fundamentos jurídicos de la Corte Constitucional
1. Legitimación en la causa por activa
– La Corte permitió la acción interpuesta por los accionistas, al comprobarse un vacío de representación generado por la intervención.
– Se descartó que el interventor pudiera ejercer la tutela, dado su conflicto de interés (art. 23.7 Ley 222 de 1995).
2. Subsidiariedad de la tutela
– Aunque la nulidad era un medio idóneo, no resultaba eficaz ante el riesgo de desaparición jurídica de la EPS (arts. 86 y 229 C.P.).
– El proceso contencioso podía tardar años, configurando un perjuicio irremediable.
3. Defecto sustantivo
– Se configuró porque la Supersalud ignoró normas y órdenes vinculantes de la Corte Constitucional.
– Al no valorar los autos 996, 2881 y 2882 de 2023 (seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008), se desconoció que la crisis financiera de la EPS no dependía únicamente de su gestión, sino de la insuficiencia estructural de la UPC y los retrasos en los PM.
– Esto constituyó una vulneración directa del debido proceso administrativo (art. 29 C.P.).
Normas aplicadas y citadas
– Constitución Política: arts. 29, 48, 49, 86, 228 y 229.
– EOSF – Estatuto Orgánico del Sistema Financiero: arts. 113, 114, 115, 116, 291.6 y 295.
– Ley 100 de 1993: arts. 154 y 233.
– Ley 715 de 2001: art. 68.
– Ley 1751 de 2015: art. 6.
– Ley 222 de 1995: art. 23.7.
– Ley 1437 de 2011 (CPACA): arts. 11, 36 y 53.
– Decreto 780 de 2016: arts. 2.5.2.2.1.1, 2.5.2.2.1.5, 2.5.2.2.1.15, 2.5.5.1.1 y 2.5.5.1.9.
– Decreto 2555 de 2010: arts. 9.1.1.1.1, 9.1.1.1.2, 9.1.1.3.1, 9.1.1.2.2.
– Decreto 1080 de 2021: arts. 7.7 y 4.40.
– Decreto 1074 de 2015 y Ley 527 de 1999: sobre firma electrónica.
– Sentencia T-760 de 2008 y autos 996, 2881 y 2882 de 2023.
Decisión de la Corte
– Revocó los fallos de primera y segunda instancia (Tribunal Superior de Bogotá y Corte Suprema de Justicia).
– Amparó el derecho al debido proceso de los accionantes y de EPS Sanitas.
– Dejó sin efectos las resoluciones 2024160000003002-6 (2 de abril de 2024), 2024100000003060-6 (10 de abril de 2024) y 2025320030001947-6 (1 de abril de 2025).
– Remitió el caso a la Sala Especial de Seguimiento a la T-760 de 2008 para verificar el cumplimiento de las órdenes estructurales.
Conclusión para profesionales
La SU-277 de 2025 fortalece el control de la Corte Constitucional frente a la Supersalud y deja tres lecciones prácticas para el ejercicio profesional:
1. La acción de tutela es un mecanismo válido contra actos administrativos cuando el medio ordinario no es eficaz.
2. El defecto sustantivo no solo se configura al desconocer normas legales, sino también al ignorar precedentes y autos de la Corte Constitucional.
3. Las EPS intervenidas y sus accionistas pueden defenderse jurídicamente frente a decisiones que afecten sus derechos fundamentales, incluso en escenarios donde se discute la política pública de salud.
En conclusión, el fallo reafirma que la Supersalud no puede actuar como un poder autónomo desligado de la Constitución, sino que debe ajustar sus decisiones a los precedentes y órdenes del máximo tribunal constitucional.
