La Contribución Especial y los Contratos de Obra Pública: Lecciones Claves del Caso UNE vs. Municipio de Medellín
Introducción
Cuando una empresa pública compite en un mercado regulado y enfrenta sanciones tributarias, no solo está en juego un monto económico: también lo está su credibilidad, su estrategia operativa y la interpretación misma del marco normativo que respalda sus decisiones.
La sentencia del Consejo de Estado en el caso UNE EPM Telecomunicaciones S.A. vs. Municipio de Medellín revela una tensión jurídica de altísimo impacto: ¿cuándo un contrato celebrado por una entidad pública debe ser considerado como obra pública y, por ende, sujeto a la contribución especial? ¿Qué pasa cuando la Administración notifica al filo del plazo? ¿Cómo opera el silencio administrativo positivo en materia tributaria?
Balance Legal analiza esta decisión para ofrecer claridad estratégica a empresarios del sector público, operadores de servicios, asesores jurídicos y litigantes tributarios. La reflexión se basa exclusivamente en la Sentencia del 31 de julio de 2025, Rad. 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773), Consejo de Estado.
El caso en contexto: sanciones por no declarar la contribución especial
UNE fue sancionada por el Municipio de Medellín por no presentar las declaraciones de retención de la contribución especial sobre contratos de obra pública correspondientes al año 2016. Las sanciones inicialmente ascendieron a cinco veces el tributo, luego reducidas aplicando una norma más favorable.
UNE presentó recursos alegando falta de competencia temporal, operancia del silencio administrativo positivo, aplicación retroactiva de normas, falsa motivación, violación del régimen especial de telecomunicaciones y ausencia del hecho generador.
¿Operó el silencio administrativo positivo? El dilema de los términos y días inhábiles
UNE sostuvo que la Administración notificó por fuera del término máximo de un año, incluso considerando los 93-94 días de suspensión por pandemia. Sin embargo, el Consejo de Estado reiteró su jurisprudencia: cuando un término vence un día inhábil, se extiende al día hábil siguiente.
Al notificarse por edicto el 18 de enero de 2021, la Sala concluyó que NO operó el silencio administrativo positivo.
La clave del fallo: ¿qué es un contrato de obra pública?
La Sala reiteró la sentencia de unificación de 2020: lo determinante para la contribución especial NO es el régimen contractual, sino el OBJETO del contrato.
Si el contrato implica construcción, adecuaciones, mantenimiento, instalación o intervención material sobre bienes inmuebles, se configura obra pública, aun cuando la entidad se rija por derecho privado.
Los contratos ejecutados por UNE incluían:
– Adecuaciones físicas
– Instalación de cableado y puntos de datos
– Obras civiles
– Mejoras y reformas de infraestructura eléctrica
– Construcción de infraestructura de telecomunicaciones
Por tanto, sí generaban contribución especial.
¿Hubo aplicación retroactiva del Acuerdo 066 de 2017?
UNE alegó retroactividad. Pero la contribución estaba regulada desde el Acuerdo 064 de 2012, aplicable al año 2016. El Acuerdo 066 de 2017 solo ajustó procedimientos, sin modificar elementos esenciales del tributo.
El Consejo de Estado concluyó que NO hubo aplicación retroactiva.
¿Los actos administrativos estaban motivados?
UNE sostuvo que faltaban fundamentos. Sin embargo, la Sala encontró:
– Identificación clara de cada contrato.
– Fundamento normativo preciso.
– Soporte documental del hecho generador.
– Justificación del deber de retener.
– Argumentación de la sanción conforme al incumplimiento.
No hubo falsa motivación.
¿El régimen especial de telecomunicaciones excluye la contribución?
UNE alegó que su régimen jurídico privado impedía que sus contratos fueran entendidos como obra pública.
La Sala reiteró: la naturaleza TRIBUTARIA no depende del régimen contractual. Lo relevante es el objeto material del contrato. El régimen de la Ley 1341 de 2009 NO excluye la contribución.
¿Se vulneró la confianza legítima?
UNE alegó un precedente previo favorable. La Sala explicó que:
– El precedente citado no era aplicable.
– La sentencia de unificación de 2020 era vinculante.
– No había expectativa legítima protegible.
No hubo vulneración al principio de confianza legítima.
Conclusión
La decisión del Consejo de Estado en el caso UNE vs. Municipio de Medellín redefine el entendimiento de la contribución especial de obra pública: el análisis debe centrarse en el objeto contractual, no en el régimen jurídico de la entidad. Para empresas públicas y mixtas, esto implica revisar cuidadosamente cualquier contrato que implique intervenciones materiales sobre inmuebles.
Para profesionales del derecho, la sentencia reafirma la importancia de dominar los plazos, el silencio administrativo, la motivación y el precedente judicial como herramientas clave de litigio.
En Balance Legal seguimos comprometidos con análisis rigurosos que protegen el patrimonio y fortalecen la estrategia jurídica de nuestros clientes.
