Cobro coactivo no es segunda instancia: errores fatales al discutir el tributo fuera de tiempo
Introducción
En el derecho tributario, muchos procesos no se pierden por falta de razón sustancial, sino por errores estratégicos graves en el momento procesal equivocado. Creer que el cobro coactivo es una segunda oportunidad para discutir la legalidad del tributo es uno de los errores más costosos que puede cometer un contribuyente. La sentencia del Consejo de Estado, expediente 29861 de 2025, en el caso de la Red de Salud del Oriente ESE, es una advertencia clara y pedagógica sobre los límites del debate en sede de cobro y el alcance real de las excepciones contra el mandamiento de pago.
Este fallo resulta fundamental para abogados, contadores y asesores tributarios que enfrentan procesos de cobro de impuestos, retenciones y estampillas, especialmente en el ámbito territorial.
Desarrollo
El litigio se originó en el cobro coactivo adelantado por el Distrito de Santiago de Cali contra la Red de Salud del Oriente ESE, por retenciones en la fuente de la estampilla pro-desarrollo urbano correspondientes al año 2014. La entidad demandante propuso excepciones contra el mandamiento de pago, alegando, entre otros argumentos, la falta de competencia temporal para determinar la obligación y la improcedencia del tributo por la destinación específica de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La Administración rechazó dichas excepciones al considerar que los argumentos no atacaban el mandamiento de pago, sino la legalidad de la liquidación oficial que constituía el título ejecutivo, la cual se encontraba debidamente ejecutoriada. Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo y posteriormente por el Consejo de Estado.
La Sección Cuarta reiteró un criterio jurisprudencial sólido: una vez el acto administrativo que determina la obligación tributaria queda en firme, el procedimiento de cobro coactivo no puede convertirse en un nuevo escenario para cuestionar su legalidad. El artículo 829-1 del Estatuto Tributario es claro al prohibir que, en sede de cobro, se debatan asuntos que debieron discutirse en la vía administrativa o judicial correspondiente.
Asimismo, el Consejo de Estado recordó que las excepciones contra el mandamiento de pago están taxativamente consagradas en el artículo 831 del Estatuto Tributario. Estas excepciones están diseñadas para cuestionar el cobro mismo —por ejemplo, la inexistencia del título, la falta de ejecutoria, el pago o la prescripción—, pero no para reabrir el debate sobre la determinación del tributo.
En el caso concreto, los reproches de la demandante sobre la notificación extemporánea del acto preparatorio y sobre la destinación constitucional de los recursos debieron plantearse oportunamente contra la liquidación oficial. Al no hacerlo, permitió que el título quedara ejecutoriado, cerrando definitivamente la posibilidad de discutir esos aspectos en el cobro.
El fallo también es pedagógico al señalar que el control judicial del cobro coactivo es limitado y congruente: el juez solo puede pronunciarse sobre la legalidad del acto que resuelve las excepciones, no sobre el contenido del título ejecutivo cuando este ya es firme.
Enseñanzas estratégicas para el profesional tributario
Esta sentencia deja enseñanzas contundentes. En primer lugar, confirma que el éxito en materia tributaria depende tanto de la razón jurídica como del momento procesal. Una defensa correcta planteada tarde es, en la práctica, una defensa inexistente.
En segundo lugar, resalta la importancia de identificar con precisión las excepciones procedentes en sede de cobro. Alegar argumentos sustantivos bajo la apariencia de excepciones procesales conduce inevitablemente al fracaso.
Asimismo, el fallo enseña que la falta de competencia temporal en la determinación del tributo no siempre se traduce en falta de título ejecutivo. Confundir estos planos conceptuales debilita gravemente la estrategia defensiva.
Finalmente, la sentencia envía un mensaje claro a los asesores tributarios: la liquidación oficial debe atacarse de manera oportuna, ya sea en sede administrativa o judicial. Permitir su ejecutoria equivale a aceptar que el debate sobre el tributo ha concluido.
Conclusión
El caso de la Red de Salud del Oriente ESE es una lección de técnica procesal tributaria. Demuestra que el cobro coactivo no es una segunda instancia ni un espacio para corregir omisiones estratégicas previas.
Para el profesional tributario, este fallo reafirma una verdad incómoda pero esencial: en materia fiscal, no basta con tener la razón, hay que ejercerla a tiempo. Ignorar esta regla convierte al cobro coactivo en una etapa prácticamente inexpugnable para el contribuyente.
