Cobro tributario sin título ejecutivo: cuando la notificación defectuosa anula el poder de cobro del Estado
Introducción
En el derecho tributario, el cobro coactivo es una de las expresiones más fuertes del poder del Estado. Embargos, medidas cautelares y reportes financieros pueden activarse sin intervención judicial previa. Precisamente por eso, la ley exige una condición innegociable: la existencia de un título ejecutivo válido y debidamente ejecutoriado. La sentencia del Consejo de Estado, expediente 29725 de 2025, en el caso de Henry Castrillón Arce, es una lección contundente sobre los límites del cobro estatal cuando la notificación del acto administrativo falla.
Aunque el origen del caso es una sanción administrativa, el razonamiento de la Sección Cuarta tiene un impacto directo en el litigio tributario, pues desarrolla principios aplicables a impuestos, sanciones, intereses y aportes parafiscales. Este fallo recuerda que sin notificación válida no hay ejecutoria, y sin ejecutoria no hay cobro legítimo.
Desarrollo
El proceso tuvo origen en una sanción impuesta por el Ministerio del Trabajo en 2017, cuya ejecución fue asumida por el SENA mediante cobro coactivo. Al iniciar el proceso de recaudo, el demandante propuso la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo, alegando que nunca fue notificado en debida forma del acto sancionatorio.
La controversia se centró en la forma como la Administración adelantó la notificación. Aunque las comunicaciones fueron enviadas a una dirección que figuraba en documentos del expediente, estas fueron devueltas reiteradamente por la empresa de mensajería. A pesar de ello, la entidad optó por la notificación por aviso y dio por ejecutoriado el acto, sin verificar otros medios eficaces de notificación, como los registros públicos actualizados.
El Consejo de Estado fue claro al reiterar que la notificación por aviso es un mecanismo subsidiario y excepcional. Antes de acudir a ella, la Administración debe agotar los medios razonables a su alcance para garantizar el conocimiento efectivo del acto por parte del administrado. En este caso, la Sala concluyó que el Ministerio del Trabajo omitió consultar registros públicos como el RUP, a pesar de que el sancionado participaba activamente en procesos de contratación estatal.
La consecuencia jurídica fue contundente: la indebida notificación impidió que el acto administrativo produjera efectos, por lo que no podía entenderse ejecutoriado. En consecuencia, el título carecía de fuerza ejecutiva y el proceso de cobro coactivo adelantado por el SENA debía terminarse, con el levantamiento de las medidas cautelares impuestas.
Es importante resaltar que la Sala no analizó la legalidad de la sanción en sí misma ni declaró la inexistencia de la obligación. El debate se resolvió exclusivamente desde la óptica del título ejecutivo, lo que demuestra la autonomía y la fuerza de esta excepción dentro del cobro administrativo.
Enseñanzas estratégicas para el profesional tributario
Esta sentencia deja enseñanzas de enorme valor práctico para el litigio tributario. En primer lugar, reafirma que la notificación válida es un presupuesto esencial del título ejecutivo. No basta con la expedición del acto ni con su presunta firmeza: es indispensable que el contribuyente haya tenido una oportunidad real y efectiva de ejercer su derecho de defensa.
En segundo lugar, el fallo delimita con claridad la carga de la prueba en materia de notificación. Cuando el administrado cuestiona la ejecutoria del título, corresponde a la Administración demostrar que agotó los medios eficaces para notificar, y no limitarse a afirmar que actuó conforme al expediente.
Asimismo, la sentencia fortalece el uso de la excepción de falta de ejecutoria del título como herramienta defensiva en cobros tributarios, parafiscales y sancionatorios. Esta excepción no exige probar la ilegalidad del tributo o de la sanción, sino la ausencia de uno de los presupuestos básicos del cobro.
Finalmente, el fallo envía un mensaje claro a las entidades recaudadoras: el poder de cobro no es absoluto. La eficiencia administrativa no puede prevalecer sobre el debido proceso ni sobre el principio de publicidad de los actos administrativos.
Conclusión
El caso Henry Castrillón Arce es una advertencia técnica y jurídica para la Administración y una herramienta estratégica para el contribuyente. Demuestra que el cobro tributario sin título ejecutivo válido no es una irregularidad menor, sino una vulneración sustancial del orden jurídico.
Para el profesional tributario, esta sentencia reafirma que muchas defensas eficaces no se construyen discutiendo la cuantía del impuesto, sino cuestionando la base misma del cobro. En materia tributaria, la forma no es un detalle: es una garantía esencial.
